Governo Eletrônico: Desburocratização do Serviço Público

Orientador: Prof. Xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Data da defesa: ____/___/____ Resultado: ________________ BANCA EXAMINADORA: Prof. Dr. Julgamento: _______________________Assinatura:_________________________ Prof. Dr. Tecnologia da informação. Compras públicas. Pregão eletrônico. ABSTRACT The present study aims to discuss the benefits of e-government, limiting itself to the analysis of the public purchases made through electronic trading, its advantages and disadvantages. To this end, it presents general notions about Public Administration; addresses the use of technologies by public administration; and analyzes the importance of electronic media for the bidding process. A IMPORTÂNCIA DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 17 3 A IMPORTÂNCIA DOS MEIOS ELETRÔNICOS PARA O PROCESSO DE LICITAÇÃO 19 3. objetivos 19 3. MODALIDADES DE LICITAÇÃO 20 3. PREGÃO ELETRÔNICO 24 3. O Decreto n. Acredita-se que o pregão traz uma real economia para a administração pública.

Ademais, entende-se que o pregão eletrônico trouxe grande revolução no quadro das contratações públicas marcadas até então pelas fraudes e superfaturamento. A importância desta pesquisa está em demonstrar que a modalidade pregão foi criada para tentar desburocratizar o processo tradicional de contratação pública, trazendo, portanto, à Administração Pública, importantes inovações na realização do certame licitatório, proporcionando maior celeridade, aumento da competitividade, preços mais baixos nas contratações públicas, maior transparência e, consequentemente, menor possibilidade de ocorrência de corrupção. Com o intuito de adquirir um maior conhecimento a respeito do tema abordado no presente trabalho, foi realizada uma revisão bibliográfica em doutrinas e legislações que discutem o tema em análise, visando uma maior compreensão sobre o pregão eletrônico, mudanças na legislação, vantagens e desvantagens.

Para atender ao objetivo geral proposto, esta pesquisa encontra-se dividida em três capítulos: o primeiro capítulo apresenta noções gerais sobre a Administração Pública; o segundo capítulo aborda o uso das tecnologias pela administração pública; por fim, o terceiro e último capítulo analisa a importância dos meios eletrônicos para o processo de licitação. Sob a ótica do procedimento licitatório brasileiro, Justen Filho ensina que: [. a expressão (Administração Pública) é utilizada em acepção ampla e não deve ser identificada com “Poder Executivo”. Indica as pessoas de direito público que participam de uma contratação, ainda quando essa contratação se efetive através de órgãos do Poder Judiciário ou do Poder Legislativo.

Além da chamada “Administração Direta” (União, Estados e Distrito Federal, Municípios), a expressão também abrange a “Administração Indireta” (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações) (JUSTEN FILHO, 2019, p. Um dos principais pontos levantados pelo trecho supracitado é a divisão entre Administração Pública Direta e Indireta no âmbito do Poder Público de forma generalizada. A Administração Pública pode ser entendida mediante dois sentidos: o sentido subjetivo e o objetivo. Para Gasparini (2010), o sentido subjetivo corresponde ao conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas (Administração Pública Direta e Indireta) que tenham o compromisso de executar as atividades administrativas. Conforme Barros (2009) ensina, é possível afirmar que os agentes integram órgãos que compõem pessoas e que estas dão visibilidade às relações da Administração Pública com terceiros.

Nesta mesma linha, o autor afirma que a Administração Pública se concretiza por intermédio de duas estruturas típicas: a Administração Pública Direta e Indireta. A Administração Pública Direta é composta pelos órgãos que estão diretamente ligados ao chefe do Poder Executivo, desprovidos de personalidade jurídica. O sentido objetivo seria a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, porquanto, a função administrativa (MORAES, 2019). Para Gasparini (2010, p. a atividade ou função administrativa é a gestão, nos termos da lei e da moralidade administrativa, de bens, interesses e serviços públicos visando o bem comum”. Nesta mesma linha, o autor afirma que por atividade ou função administrativa, deve-se entender como toda a atividade realizada pelos órgãos administrativos.

O sentido objetivo da Administração Pública tem por função algumas atividades exercidas pela mesma, tendo como principais: o poder de polícia; o serviço público; a gestão dos bens públicos e a intervenção no domínio econômico e social. Chama atenção que no âmago do novo tempo há um núcleo bem definido: a informação. Não qualquer noção de informação. Mas, Barreto (2014, p. noção de informação-pura, donde sua pureza é garantida pela conversão de ideias em códigos. Em resumo, na “Era da Internet”, trabalha-se com informação que passa a ser um “dado”. E o faz com economia de meios e eficiência (ROBERTO, 2010). Tudo isso é moderno, é o contemporâneo. De fato e de direito também.

Um tempo que se opõe à aura de anacronismo que toma práticas que podem ser ainda presentes, mas, repentinamente, são tornadas ultrapassadas. Nesse sentido a “Era da Internet” é uma era em que alguém chega ou entra (BARRETO, 2014). Feitas estas considerações iniciais, este capítulo discute a revolução eletrônica e a regulação do ciberespaço. Inicia-se apresentando um breve histórico sobre a evolução da internet, passando-se, na sequência, a uma breve discussão sobre o surgimento das redes sociais. Por fim, realiza-se uma análise crítica sobre as vantagens advindas do surgimento da internet e da evolução da tecnologia da informação para a Administração Pública. A Evolução da Internet Segundo a Lei 12. internet é “o sistema constituído do conjunto de protocolos lógicos, estruturado em escala mundial para uso público e irrestrito, com a finalidade de possibilitar a comunicação de dados entre terminais por meio de diferentes redes” (BRASIL, 2014, s.

O funcionamento da rede ocorre sem qualquer controle hierárquico ou sistema de censura intrínseco. A informação não se concentra na mão de uma única pessoa, empresa ou governo, mas difundida. Qualquer pessoa pode acessar ou postar algo nesta rede. “No centro das redes digitais, a informação certamente se encontra fisicamente situada em algum lugar, em determinado suporte, mas ela também está virtualmente presente em cada ponto da rede onde seja pedida” (LÉVY, 1999, p. Através da Web qualquer pessoa com conhecimentos mínimos de informática pode acessar e divulgar conteúdo na rede em tempo real, sem intermediários. integrar os eventos organizacionais/governamentais de interesse para a tomada de decisão, a integração e o trabalho conjunto das vertentes (a) “problema; decisão; solução; resultado” e (b) “contingência/incerteza/risco” (GALVÃO, 2016, p.

Os sistemas integrados de informação gerencial governamental (SIGs-G) viabilizam os planos de inteligência governamental e são desenvolvidos e operados como subsistemas; com o uso dos eixos da figura 1: 1. eixo X – ferramentas tecnológicas; 2. eixo Y – parâmetros da cultura organizacional/ governamental; 3. eixo Z – áreas da administração governamental. º da Lei 8. elenca os objetivos do procedimento licitatório, quais sejam: garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Ademais, a licitação deve respeitar os princípios previstos no art. caput da Constituição Federal de 1988, aplicáveis à administração pública, bem como os princípios descritos conforme o art. º da Lei 8. da Lei de Licitações definiu como modalidades de licitação: a) concorrência; b) tomada de preços; c) convite; d) concurso; e) leilão (BRASIL, 1993).

A modalidade de licitação denominada pregão foi introduzida pela Lei 10. BRASIL, 2000). A modalidade de licitação denominada pregão não consta do rol das modalidades previstas na Lei 8. tendo sido introduzida pela Lei 10. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, em decisão proferida no Ag 5008780-06. autorizou a INFRAERO a realizar pregão para concessão de área destinada à exploração comercial no aeroporto Salgado Filho, em Porto Alegre, prática se estendeu para o mesmo objeto em todos os aeroportos administrados pela estatal. O Tribunal de Contas da União, como guardião dos princípios constitucionais de economicidade, de impessoalidade e de moralidade, entendeu, corretamente, que a modalidade de pregão é a mais adequada para as licitações cujo objeto tenha a característica comum, ou seja, sem sofisticação técnica dependente de alta tecnologia, podendo ser adotado não apenas quando o tipo de licitação for o de menor preço, mas, também, quando o tipo de licitação for o de maior lance ou oferta, próprio da permissão ou da concessão de uso de bem público (Tolosa Filho, 2019).

A lei do pregão, Lei n. estabelece que apenas contratará com a Administração Pública aquele que ofertar o menor lance, desde que, além disso, possua sua documentação para a qualificação econômico e financeira regular. Exceção à regra é a Lei n. que criou o Regime Diferenciado de Contratação (RDC), a qual estipulou que nas contratações para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, para a Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol – FIFA 2013 e da Copa do Mundo – FIFA 2014, os preços orçados pela Administração somente foram tornados públicos imediatamente após o encerramento da licitação (TOLOSA FILHO, 2019). No pregão, seja eletrônico, ou, presencial, a divulgação do valor orçado é facultada à Administração, haja vista a regra do art.

º, III da Lei n. que determina que o orçamento somente deve vir presente na fase interna. – Plenário TC – 012. MEIRELLES, 2016). No entanto, Tolosa Filho (2019) não entende haver restrição para a adoção do tipo de licitação de maior lance ou oferta, como, por exemplo, quando o objeto se referir a permissão remunerada de uso de bem público (box em mercados, rodoviárias, aeroporto), bem como, quando o critério de julgamento consistir em maior desconto, em razão da grande possibilidade de ofertas mais vantajosas para a Administração, propiciadas pelos lances verbais, o que não ocorre na modalidade de concorrência cujas propostas são em lance único, sem possibilidade de negociação. O pregão tem como diferencial a inversão das fases, iniciando-se pela fase comercial (proposta de preços) seguida pela fase de habilitação, apenas do primeiro classificado na sessão de lances verbais (MELLO, 2017).

Por fim, importa ressaltar que o pregão trouxe à Administração Pública importantes inovações na realização do certame licitatório, proporcionando maior celeridade nas licitações, aumento da competitividade e, consequentemente, preços mais baixos nas contratações públicas (GUIMARÃES, 2015). que instituiu a modalidade de pregão através do Decreto 3. que, em seu bojo, trazia o Anexo II, estabelecendo um rol de bens e serviços classificados como de natureza comum. O referido decreto foi alterado diversas vezes para inclusão de novos bens e serviços, até que o Tribunal de Contas da União considerou o rol meramente exemplificativo (NIEBUHR, 2015). O Decreto 7. finalmente revogou o citado anexo, circunstância que remete para a definição de bens e serviços comuns inserta no parágrafo único do art.

tanto para a versão presencial, quanto para a versão que utilize a tecnologia da informação. Nesse contexto é que foi editado o Decreto n. de 2019, conforme se verá a seguir. O Decreto n. de 2019 O Decreto n.   Referido decreto dispõe também sobre a obrigatoriedade da utilização do Sistema de Compras do Governo Federal (Comprasnet) para que sejam realizadas as licitações na modalidade pregão (COELHO, 2019). Complementarmente, o Decreto, reconhecendo o grande alcance das tecnologias da informação colocou fim à exigência de convocar os interessados através de publicação em jornais de grande circulação local. Com a mudança, bastará que a convocação seja realizada com um aviso de edital publicado no Diário Oficial da União e no site oficial do órgão ou entidade que estiver promovendo a licitação.

Por fim, outra mudança importante que foi observada está disposta nos artigos 25 e 26 do novo decreto é que os documentos de habilitação citados no edital e que são obrigatórios, devem ser postados antes da abertura via meio eletrônico, juntamente com a proposta contendo a descrição e preço do objeto ou serviço ofertado. O prazo máximo para que os documentos sejam postados é a data e horário marcado para abrir a sessão pública, esclarecendo o art. foi acrescido da palavra “eficiência”, que, por sua vez, alcançou status de princípio constitucional, juntamente com os demais princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. A eficiência pode ser definida, grosso modo, como a ideia de se alcançar o melhor resultado possível, despendendo-se o menor esforço (NIEBUHR, 2015).

Numa licitação, por exemplo, a eficiência pode ser compreendida como adquirir o melhor produto ou serviço pelo menor preço. O fato de o princípio da eficiência ter sido introduzido expressamente no corpo da Carta Magna somente no ano de 1998 não significa que, nos dez anos decorridos entre a promulgação da Constituição da República até a Emenda Constitucional 19, a Administração Pública tenha tido autorização para ser ineficiente. Ela sempre teve o dever de eficiência, pois em nenhum segmento do texto constitucional é possível extrair-se outro entendimento. A Emenda 19 foi além de incluir no caput do art. a eficiência como um princípio. Ela criou várias regras objetivando dar maior concretude ao princípio, como a flexibilização da estabilidade dos servidores, aumento do tempo de serviço para a obtenção da estabilidade do funcionalismo público, vencimentos proporcionais aos servidores colocados em disponibilidade e a eliminação do regime jurídico único para os servidores públicos (DIAS, 2009).

Vale também identificar as dimensões do princípio da eficiência: “i) tradicional, ii) quanto à análise do resultado, iii) quanto ao seu caráter substantivado” (LEAL, 2008, s. p). A Lei 10. ao determinar no seu art. º, X, que o pregão adotará o critério de menor preço, buscou ao mesmo tempo atender ao princípio da eficiência e da economicidade. Como determina a Lei, eficiente não será a contratação apenas pelo menor preço, mas sim aquela que, além desse requisito, observar os prazos máximos para fornecimento, as especificações técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e qualidade definidos no edital (LAMARÃO, 2014). Diante disso, deve ficar claro que, apesar de a eficiência estar ligada com o princípio da economicidade, isso não significa que somente as aquisições mais baratas, as escolhas menos onerosas, serão eficientes.

“trata-se da obtenção do melhor resultado estratégico possível de uma determinada alocação de recursos financeiros, econômicos e/ou patrimoniais em um dado cenário socioeconômico”. Por este conceito, é possível verificar sua similaridade com o princípio da eficiência, pois também será eficiente o administrador que melhor souber alocar a recita de determinado órgão, assim como os recursos patrimoniais, econômicos e humanos. A economicidade não está ligada tão somente à questão da eventual economia realizada por determinado ente administrativo, mas também é saber administrar os recursos públicos, dando para eles a melhor destinação possível. É saber resolver a complexa equação entre custo e benefício, entre os recursos disponíveis e onde melhor aplicá-los. Em um plano político-econômico, economicidade está vinculada, de forma necessária, ao “processo de avaliação das decisões públicas sob o prisma da análise de seu custo e benefícios para a sociedade, ou para a comunidade a que se refere” (BUGARIN, 2011, p.

Nesse contexto, pode ser utilizado para auxiliar a escolha administrativa o princípio da proporcionalidade (LAMARÃO, 2014). Deve-se esclarecer que o princípio da proporcionalidade não é sinônimo do princípio da razoabilidade, não obstante serem institutos parecidos. Assim, cumpre estabelecer a distinção5. O primeiro tem origem no tribunal alemão, no qual se subdivide em três subespécies, como até hoje são conhecidas: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Por sua vez, a irrazoabilidade (como primeiro foi chamado o princípio da razoabilidade) teve origem no ano de 1948, na Inglaterra, e ficou conhecido como teste Wednesbury. Para se fazer o teste da adequação, basta verificar a “aptidão do ato para fomentar os objetivos visados” (SILVA, 2002, p. Neste sentido, Lamarão (2014) exemplifica que a iniciativa de um pregoeiro em negociar ainda mais a redução de preço ofertado pelo particular, vencedor de determinada licitação, é meio adequado para alcançar a finalidade do pregão: contratar com quem ofertou o menor lance, o produto ou serviço descrito no edital.

Mesmo que não haja redução do preço, ou seja, mesmo o pregoeiro não alcançando seu objetivo, houve a tentativa de promoção da finalidade de se alcançar o menor preço. Com relação ao segundo subitem do princípio da proporcionalidade, a necessidade, Silva (2002, p. ensina que esta dimensão deve ser entendida como: “um ato estatal que limita um direito fundamental” e que é “somente necessário caso a realização do objetivo perseguido não possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que limite em menor medida o direito fundamental atingido”. Por fim, é importante ressaltar que o pregão estará sujeito a todas as normas da Lei nº 8. que se mostrarem necessárias para viabilizar-lhe a aplicação nos aspectos de que a Lei nº 10.

não tratou ou o fez de forma insuficiente. Ressalte-se, por oportuno, que as normas desta excluem as normas da Lei que lhe sejam contrárias, devendo prevalecer o princípio da especialização, vez que a Lei nº 8. não trata do pregão. II, “precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição” (BRASIL, 1993, s. p). Em resumo, a fase interna do pregão constitui-se basicamente dos seguintes: justificativa da necessidade de contratação, definição do objeto escolhido pela Administração, habilitação, determinação dos critérios de aceitação das propostas, estabelecimento das sanções por inadimplemento e cláusula do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento, nos termos do inc. I, art. A fase externa, disciplinada pelo art.

IV do art. º corrobora o pensamento da ampliação de divulgação do edital e dos avisos na internet. Vantagens trazidas pela modalidade do pregão eletrônico Como vantagens trazidas pela modalidade do pregão eletrônico, citam-se economia, eficiência, celeridade e competitividade conforme se detalha a seguir. A modalidade pregão foi criada para tentar desburocratizar o processo tradicional de contratação pública, aumentando a sua transparência e tornando as licitações mais céleres (NIEBUHR, 2015). Consoante Lamarão (2014), muitas críticas são feitas em relação às disposições da Lei Federal 8. Ademais, o pregão eletrônico faz com que o processo licitatório seja mais transparente, o que reduz as chances de corrupção. Não obstante as vantagens citadas, o pregão também apresenta desvantagens.

Segundo Lamarão (2014), apesar de esse procedimento estar, aparentemente, cumprindo os objetivos para os quais foi concebido, algumas inconveniências têm sido observadas com a sua aplicação, resultando no não atendimento das necessidades do setor público consoante o rigor dos princípios de direito administrativo. A título de exemplificação, a administração pode efetuar uma compra de produtos de qualidade extremamente inferior, cuja utilização pode trazer algum tipo de risco à sociedade, tendo em vista que um produto de boa qualidade e regularizado, normalmente, tem valor mais elevado do que um produto de terceira categoria e/ou não regularizado. Assim, uma das formas de se minimizar esse risco consiste em se inscrever, no edital, a descrição mais completa possível sobre os produtos a serem licitados como meio de prevenção, visto que a qualidade de um produto só é percebida no decorrer de seu uso e não no momento de sua entrega.

O administrador público deve ir muito além de um mero observador de formalidades legais; deve ser capaz de solucionar a equação entre custo e benefício, utilizando como mecanismo de auxílio os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade (conceito que está ligado à ideia de qualidade da escolha ou da decisão). Vale lembrar que a decisão administrativa, para que seja capaz de atender a estes princípios, deve, primeiramente, não ser absurda. Além disso, deve guardar relação entre os meios escolhidos e os fins alcançados, por isso, os meios não devem ser mais dispendiosos que o resultado que se busca. Para que a decisão administrativa seja eficiente, deve-se observar a economicidade; não aquela ideia simplista de economia de valores, de se contratar o mais barato, mas sim a noção de se contratar o melhor para a Administração, o que ela realmente necessita.

Afinal, a eleição correta de um produto ou serviço vai gerar a maior eficiência na gestão da res publica, o que pode até gerar economia futura (consequência). Isto ocorrerá porque ela própria se verá obrigada ou a revogar a licitação, retificar a descrição do objeto e republicar o edital ou a alterar unilateralmente o contrato para modificar o projeto ou suas especificações, arcando com os custos desse procedimento, ou, ainda, desembolsar certa quantia para adquirir um produto/serviço que não lhe atende completamente. Por isso, ser eficiente é também buscar diminuir o custo de transação, que pode variar de acordo com as incertezas que a Administração causar no mercado (quanto mais risco o particular vislumbrar na contratação com o Poder Público, mas caro tenderá a ser seu produto ou serviço) ou, ainda, em razão das (más) escolhas que faz.

Toda vez que os princípios supracitados não forem observados, haverá grande probabilidade de aumento do custo de transação e, inversamente, quanto melhor for a escolha, menor tenderá ser o custo de transação. Ao adotar determinados parâmetros para a realização de suas licitações, a Administração Pública estará sendo mais técnica e previsível, diminuindo as incertezas do mercado e podendo gerar até mais economia. Ao fazer isso, a Administração estará obedecendo, mais uma vez, ao princípio constitucional da eficiência. São Paulo: Atlas, 2009. BLANCHET, Luiz Alberto Blanchet. Roteiro Prático das Licitações. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2013. htm>. Acesso em: 12 out. BRASIL. Lei nº 8. de 21 de junho de 1993. de 8 de agosto de 2000. Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.

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