A SEGURANÇA PÚBLICA COMO DIREITO FUNDAMENTAL NO BRASIL: A POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA NACIONAL DE FORMA A GARANTIR EFETIVAMENTE A ORDEM PÚBLICA

O que se tem com um dos objetivos gerais é demonstrar que a segurança pública, de forma ampla, abarca-se no interior dos direitos humanos e direitos fundamentais, atrelados em legislações que inspiraram o ordenamento jurídico brasileiro a trazer no texto legislativo interno as menções às considerações de que a segurança pública além de ser um dever do Estado, é um direito fundamental do cidadão. E ainda como objetivos específicos, além de apresentar a conceituação das gerações dos direitos, a inclusão da segurança pública no texto constitucional, e a concepção do que se tem com a segurança de forma geral, abarca-se a necessidade de também ter como objetivo específico demonstrar como há a atuação do poder judiciário frente as necessidades de se garantir o direito à segurança pública no Brasil.

Na seção que se tratou para a finalização do trabalho, demonstra-se a imperatividade de se consolidar, mesmo que de forma sucinta, os princípios que podem se correlacionar com a garantia que se tem na Constituição Federal de 1988 e a atividade para se assegurar a segurança pública. E nessa seara, foram tratados os princípios de forma geral e as suas eficácias, as demonstrações dos princípios da Administração Pública, do retrocesso social, sobre a continuidade dos serviços públicos, principalmente os voltados para a segurança pública, além daqueles que se relacionam diretamente com a atividade policial. Para finalizar o escopo do trabalho, apresentou-se também o que se tem com a contemporaneidade da situação frente a análise das atividades do Estado e da política acerca da segurança pública no Brasil atualmente, além de fazer uma análise em jurisprudências selecionadas e de legislações que buscaram se atrelar junto a atribuição e garantia do direito à segurança pública e a eficácia do tratamento legislativo pelos tribunais superiores.

DETERMINAÇÕES SOBRE A SEGURANÇA E SEUS ENFRENTAMENTOS NA CONJUNTURA ATUAL NO BRASIL 13 1. FORMAS DE CONSIDERAÇÃO SOBRE A SEGURANÇA PÚBLICA ANTES E DEPOIS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 16 2 OS DIREITOS FUNDAMENTAIS 21 2. DEFINIÇÃO DAS DIMENSÕES (OU GERAÇÕES) DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIÇÃO 21 2. EFICÁCIA VERTICAL E HORIZONTAL DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS 24 2. OS DIREITOS SOCIAIS E AS NORMAS PROGRAMÁTICAS E A DISTINÇÃO ENTRE O DIREITO À SEGURANÇA PÚBLICA, SEGURANÇA JURÍDICA, SEGURANÇA SOCIAL E SEGURANÇA NACIONAL 27 2. Princípio da continuidade 56 4. CONTEMPORANEIDADE: O ESTADO E A POLÍTICA ACERCA DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL ATUALMENTE 57 4. ANÁLISE JURISPRUDENCIAL PARA A ATRIBUIÇÃO E GARANTIA DO DIREITO À SEGURANÇA PÚBLICA E A EFICÁCIA DO TRATAMENTO LEGISLATIVO PELOS TRIBUNAIS SUPERIORES E NA PRÁTICA 63 CONCLUSÃO 69 REFERÊNCIAS 71 INTRODUÇÃO Este estudo se pautou no tema sobre a segurança pública enquanto direito fundamental no Brasil sobre a análise da política de segurança no país de forma que seja efetivamente garantida a ordem pública, e neste diapasão, pautou-se na problemática em verificar como é tratado na prática e nas atribuições contemporâneas sobre a garantia desse direito que também é visto como um direito humano, em razão de se verificar se há ou não efetividade neste âmbito.

A metodologia apresentada se baseou em análise qualitativa em revisão bibliográfica, consultando doutrinas em direito constitucional, direitos humanos, direito penal e administrativo, também com as considerações sobre os artigos científicos devidamente vinculados às publicações de revistas eletrônicas, e em razão de uma revisão documental, verificando legislações, jurisprudência e tratados internacionais. O tema é abordado no sentido de se tratar da segurança pública como um direito fundamental, de forma a se frisar que por se tratar de um instituto que possui um significado complexo, passa a se ter como necessária a busca por se consagrar em uma determinação mais articulada e dinâmica correlacionada com o sistema da justiça criminal e das políticas públicas voltadas para a manutenção da ordem pública e da segurança pública.

Sobre esse escopo, portanto, verifica-se que a área da segurança pública é uma das áreas das políticas públicas que mais se volta para a sociedade brasileira, de acordo com uma historicidade voltada para a responsabilidade dos entes federativos, principalmente ao Estado e ao Distrito Federal a fim de realizar fundamentalmente o que se pauta nas atividades das polícias civis e militares, como bem traz o texto da Constituição Federal de 19882. Sobre o conceito, portanto, segurança pública liga-se diretamente com a contraposição da violência, e embora essa expressão “violência” possa ser compreendida e abordada em diversos aspectos no âmbito de estudo de outras searas como a filosofia e das ciências sociais, há considerações que valem ser expostas para melhor apresentação do tema.

Nesta forma, para Silva3, a violência é definida como “(. portadora de um núcleo de sentido bem mais claramente determinado: a violação da lei penal (. que atravessa sistematicamente o cotidiano da maioria das nossas cidades (. Antevê relevância, portanto, o que Nucci9 acarreta em seu estudo em trazer a representação da segurança como algo relacionado ao “conforto, bem-estar, confiança, certeza, de modo que se pode dizer: estou em casa, sinto-me seguro”, e nessa constituição, traz a atribuição de que a segurança, enquanto vocábulo em análise, acarreta no entendimento de que não há perigo constante ou comum entre as pessoas, e ainda completa que “não é um termo associado, necessariamente, ao crime, como seu antagonista direto. Estar seguro não significa estar livre de crimes; pode ter esse sentido, mas não é único nem exclusivo”.

Nesses aspectos, Nucci10 ainda ressalta que a segurança pública será esse bem-estar e a sensação de viver em uma comunidade diante dos moradores que terão a impressão de terem uma vida tranquila e pacífica, de forma a se livrarem de aborrecimentos que podem ser acarretados justamente por conta da convivência com outras pessoas, e por isso, chama-se “pública”, pois liga-se a todas as pessoas. Sob esse mesmo patamar, o autor traz a consideração acerca da ordem pública, e que essa não deverá ser visualizada diante de um foco incisivo que abrange toda a sociedade brasileira, justificando que seria “humanamente inviável assegurá-la e também muito raro que toda a comunidade em qualquer canto do país entrasse, ao mesmo tempo, em colapso desordeiro”11.

E ainda ressalta, nesta mesma seara, que vista sob esse ângulo exposto, a garantia da ordem pública deve se voltar a um determinado local, como uma rua, um bairro e uma cidade, e é preciso ser tratada diante de algo concreto, com o qual poderá a polícia trabalhar de forma efetiva. DETERMINAÇÕES SOBRE A SEGURANÇA E SEUS ENFRENTAMENTOS NA CONJUNTURA ATUAL NO BRASIL As formas de apreciação sobre a segurança pública no Brasil, neste sentido, deve-se abranger o crescimento da produção de conteúdo nos últimos anos em razão da evidente e mais recente pesquisa que foi em razão da vitimização feita por meio da violência que foi conduzida no ano de 2010 pela Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça.

Segundo os dados que foram tornados públicos pelo mesmo órgão, apenas 9,9% dos entrevistados, naquela ocasião, afirmaram que a criminalidade havia diminuído em suas cidades no último ano, enquanto que outros 60,3% consideraram que estava aumentando14. Essa sensação de que a criminalidade ou abaixa ou aumenta a partir da perspectiva e vida que cada pessoa entrevistada possui como perspectiva, passa a se refletir perante expectativas de comportamentos específicos, como se considera que a mesma pesquisa considerou que 49,6% da população possuía muito medo de ser assassinada; e 46,4% de ter os objetos pessoais de valor tomados à força durante um roubo ou um assalto; outros 45,1% de ter a residência invadida ou arrombada; 39,9% e 39,4% de serem vítimas de sequestro ou sequestro relâmpago respectivamente; e por fim, 37,8% de serem vítimas de agressão sexual15.

Face esses dados apresentados, o que se ressalta é que essas informações que abarcam a insegurança sentida pela população, pode-se ligar ao que Diniz e Ribeiro16 avultam no sentido de que a constituição do campo de estudos acerca da violência, da correspondência com a criminalidade e a segurança pública no país se torna um assunto recente com a produção acadêmica mais enfaticamente dada nos últimos trinta anos. Insta mencionar, este campo de estudos, como já ressaltado, passou a ganhar amplitude perante o ponto de abordar as análises dos extensos balanços e revisões bibliográficas feitas sobre o crescimento do título, diversificando os assuntos abordados. Em razão disso, a seguir, serão apresentadas as formas sobre a tratativa da segurança pública antes e depois de publicada a Constituição Federal de 1988, no sentido de buscar criar um panorama que justifique essa tratativa mais recente e de forma mais incisiva nos últimos trinta anos no Brasil.

FORMAS DE CONSIDERAÇÃO SOBRE A SEGURANÇA PÚBLICA ANTES E DEPOIS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 Busca destacar a importância da efetividade da segurança pública no Brasil face os dados que foram coletados e serão demonstrados nesta seção, de forma a clarificar a instrução necessária para o entendimento sobre a inserção da segurança jurídica até chegar à Constituição Federal de 1988, construindo um ramificado de estudos completo para este trabalho. O panorama criado sobre a origem histórica da segurança pública no Brasil pode ser visto a partir da vinda da família real portuguesa para o Brasil, no ano de 180823. Verifica-se, portanto, que a tratativa para se chegar aos moldes da atualidade pela Constituição atual passou por diversas alterações, e com isso, será demonstrado, sem, portanto, remeter-se à um período anterior ao das modificações dos últimos trinta e cinco anos, a fim de não se estender historicamente no presente estudo.

Assim, visto que nos últimos trinta e cinco anos ocorreu no Brasil mais de um milhão e meio de assassinatos no Brasil, isso segundo os dados coletados do livro de Ferreira24, que demonstra com o objetivo em afirmar que o país adquiriu a condição de campeão mundial em homicídios no mundo. Passaram a criar as instituições como a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), a Força Nacional de Segurança Pública e o Sistema Penitenciário Federal30. Neste mesmo patamar, também foram estruturados instrumentos que possibilitavam o financiamento de projetos ligados aos entes da federação, como é o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen) e o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP). E nos últimos anos, passou a estruturar o Sistema Nacional de Medidas Socioeducativas, com planos plurianuais do governo federal desde 2000 que contém programas de segurança pública para a execução penal.

Assim, o que se tem com o significado de segurança pública atualmente não segue os moldes que continham na Constituição de 1824, demonstrando que a segurança pública se tratava no dispositivos sobre exclusivamente defender a propriedade privada, e que os direitos civis e políticos teriam como finalidade assegurar a liberdade, a segurança individual e a propriedade, conforme existia no artigo 17931. E assim, passando por essas conceituações históricas que já foram demonstradas, a evolução da sociedade e os acontecimentos históricos e políticos no Brasil resultam no texto da Constituição Federal de 1988, e assim, verifica-se a inserção no artigo 144: A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares; VI - polícias penais federal, estaduais e distrital.

§ 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas: I - compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e II - compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei32. Para Nucci33, essa abertura no texto da Constituição Federal de 1988 sobre o Capítulo III do Título V referindo-se à Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, o tema da segurança pública passou a referir-se aos órgãos que seriam encarregados em assegurar à sociedade a paz e o bem-estar que foram anteriormente demonstrados e relatados aqui no estudo, em busca de sustentar que “grande parte do enfoque da segurança pública destina-se a prevenir a ocorrência das infrações penais, mas, ainda insistindo, não é somente isso”.

A crítica exposta por Freitas e Pamplona34 se dá no sentido de que essa relação existente sobre o artigo 144 do texto Maior afirmou que a doutrina não se dedicou a mais do que duas páginas de comentários sobre a segurança pública neste sentido, e ainda, relatou diante dos estudos que a jurisprudência também não registra precedentes, e criticam sobre teses de mestrado e tese de doutorado que pouco tratam sobre um conteúdo jurídico para análise da segurança jurídica. O que neste caso, insta destacar, a partir das análises atuais sobre o que se tem com a produção sobre a segurança pública, pode-se contrapor sobre esses argumentos em alguns pontos, pois muito se identificou de produção jurídica e acadêmica neste sentido.

Ressalta-se nesta geração o direito à liberdade que é garantido desde que os entes estatais não venham a obstar ou inserir empecilhos no deslocamento dos cidadãos, inserindo também os direitos civis, políticos e, claro, o de liberdade41. Esses direitos de primeira dimensão consagram o movimento que ficou conhecido como “constitucionalismo”, de acordo com Pires42, e determina-se que os indivíduos se utilizavam de um novo diploma, positivado e constitucional, para barrar os abusos que os poderes das partes soberanas reinavam diante da vida das pessoas. E assim, os direitos de liberdade e políticos surgem como força aos outros, como o direito à vida, à segurança, à isonomia, à inviolabilidade do domicílio, à honra, à intimidade, ao lado de outras garantias individuais, como a garantia ao habeas corpus. Menciona-se que o Estado, nesta fase de apresentação das liberdades, assume a postura negativa, isto é, a Constituição passa a impor um “não fazer”, e assim, traz um freio ou obstáculo, como mencionou o autor, em razão de pausar as formas de poder arbitrário por qualquer governante ou autoridade43.

No que corresponde aos direitos de segunda geração, e neste momento, ingressa-se com a análise da segurança pública a ser atribuída pelo Estado, verifica-se que surgiram no curso do século XX os direitos sociais, culturais e econômicos. A quarta dimensão refere-se à ideia da globalização política, democracia, direito à informação e ao pluralismo. Na quinta dimensão são dados como os direitos à paz, alcançado também pela terceira geração, atingindo um patamar superior diante da fundamentalidade ressaltada por Bonavides51. A seguir, dentro dessa determinação, apresenta-se a eficácia vertical e horizontal dos direitos fundamentais correlacionando com a segurança pública. EFICÁCIA VERTICAL E HORIZONTAL DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS Dentro das disposições sobre a aplicabilidade e atividade do Estado para garantir a segurança pública, tema objetivo da problemática da análise neste estudo, busca-se apresentar o instituto que se vale da eficácia vertical e horizontal dos direitos fundamentais.

Desta sorte, o entendimento sobre o novo paradigma que foi inserido na Constituição Federal de 1988 que trouxe a inserção da relação entre o poder público e a sociedade civil, além de ter visualizado brevemente sobre os direitos de primeira, segunda e terceira geração, demonstrados como direitos que requerem ora a abstenção do Estado para sejam garantidos, ora a atividade efetiva do Estado, como é o caso da segurança pública. Dentro disso, poderia se ingressar na busca por entender a sociedade civil e a segurança pública diante do que Sales56 traz em seu amplo estudo que se inicia por questionar em vincular a eficácia horizontal dos direitos fundamentais quando se remete à segurança pública com o escopo de problematizar se a sociedade civil tem algo a ver com a segurança pública em busca de não “cair na armadilha” sobre a privatização da segurança.

No estudo do autor, no entanto, reflete que a função estatal da sociedade civil explica que poderia ser possível acarretar no entendimento diante do que se verifica sobre a grande questão que se encontra pelos governos brasileiros que ultrapassaram sobre a monopolização da gestão da sociedade e com a dificuldade em reconhecer que a função estatal da sociedade civil pode ser compartilhada diante de uma gestão das políticas públicas sobre a segurança pública. O autor critica57 que apenas os representantes governamentais que pensam que são os responsáveis pelo “bem comum” do povo, cabendo à sociedade civil que se faça sugestões e alardes, talvez por meio de concessão do governo, ter um controle difuso da sociedade. Porém, a teoria do autor se expõe na seguinte determinação: Por sua vez, a sociedade civil iludida por uma teoria que afirma, há muito tempo, caber só ao governo cuidar do “Bem Comum”, ainda não tomou consciência de sua função estatal e, por isso, ainda entrega os seus destinos e os destinos da sociedade a salvadores da pátria, eleitos de quatro em quatro anos, em eleições cuja sociedade foi chamada e obrigada a votar sem, muitas vezes, nem saber em quem está votando.

E por não se considerar responsável pela vida da sociedade, ela, a sociedade civil, ainda não se preparou para gerir as políticas públicas58. Mendes e Branco constatam que os direitos sociais precisam ser resolvidos de alguma forma, e que assim, as perspectivas que envolvem as considerações que são levadas ao Poder Judiciário devem ser analisadas com ponderação: De toda forma, parece sensato concluir que problemas concretos deverão ser resolvidos levando-se em consideração todas as perspectivas que a questão dos direitos sociais envolve. Juízos de ponderação são inevitáveis nesse contexto prenhe de complexas relações conflituosas entre princípios e diretrizes políticas ou, em outros termos, entre direitos individuais e bens coletivos65. A conclusão semelhante sobre a forma de existir uma necessidade de se instaurar um modelo que leve em conta todos os argumentos que são tanto favoráveis como desfavoráveis para a garantia dos direitos sociais é o autor Alexy que trata sobre as determinações da legislação alemã, mas visto como uma obra muito utilizada no Brasil a fim de correlacionar as disposições do autor: Considerando os argumentos contrários e favoráveis aos direitos fundamentais sociais, fica claro que ambos os lados dispõem de argumentos de peso.

A solução consiste em um modelo que leve em consideração tanto os argumentos a favor quanto os argumentos contrários. segundo a qual os direitos fundamentais da Constituição alemã são posições que, do ponto de vista do direito constitucional, são tão importantes que a decisão sobre garanti-las ou não garanti-las não pode ser simplesmente deixada para a maioria parlamentar. E é obrigatória, sob pena de responsabilidade dos governantes, legisladores e autoridades públicas que caminharem em sentido contrário ao mandamento da norma”70. De fato, dentro do que se percebe nas normas programática, e isso pode ser uma das justificativas por conta da necessidade ainda de se encarar a segurança pública com mais eficácia pelo Estado, é a justificativa dada por Bonavides, explicando que “de todas as normas constitucionais a programática é indubitavelmente aquela cuja fragilidade mais suscita dúvidas quanto à sua eficácia e juridicidade”71.

Face essas disposições, prima facie, também surgem como necessidade de distinguir, dentro dos direitos fundamentais de segurança, em diferenciar entre as formas de segurança pública, segurança jurídica, segurança social e a segurança nacional. Com isso, de acordo com as determinações que já foram explanadas ao longo do estudo, a segurança pública é dada como “o bem-estar social, associado à paz e à ordem da comunidade, em várias acepções e aspectos; essa modalidade de segurança não tem por base, exclusivamente, o combate ao crime”72. Já no que consiste a segurança jurídica, no âmbito de análise da segurança como um direito fundamental, é um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito e está ao lado da justiça e do bem-estar social.

Explica-se que a política de segurança, por sua vez, é dividida em: polícia administrativa e polícia judiciária. A primeira refere-se à atuação preventiva que se evita que o ilícito administrativo aconteça, enquanto a segunda trata sobre a destinação da atividade de investigação, e por isso, tem atuação repressiva, já que dependerá da ocorrência do ilícito penal80. Por se tratar de uma norma programática, como visto no subitem anterior, foi editada a Lei nº 11. que passou a disciplinar a Força Nacional de Segurança Pública, dada como um convênio entre a União, os Estados-membros e o Distrito Federal a fim de executar as atividades que são concernentes à segurança pública81. A abrangência e o policiamento ostensivo – preventivo – como descreve Fernandes82 se consolida sobre a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, e assevera ainda que é composta por servidores que tiveram treinamento especial pelo Ministério da Justiça, e são integrantes das polícias federais e dos órgãos de segurança pública dos Estados que aderiram ao programa voluntariamente.

No mesmo sentido, de acordo com Lazzarini86 explica que o constituinte de 1988 trouxe o Título V da Constituição Federal de 1988 que cuida “Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas”, que passou a designar no capítulo III, como o da “Segurança Pública” e dela irá tratar especificamente no artigo 144, como já foi visto ao longo deste estudo, inclusive com recorte do próprio artigo. E assim, Lazzarini87 elucida que é possível afirmar que o constituinte de 1988 procurou de forma enfática trazer a valorização do principal aspecto ou elemento que se constitui sobre a ordem pública, qual seja, a segurança pública. E é através dela que se guarda a correlação com a ordem pública e a segurança pública, sendo esta exercida pela função daquela, vista como seu elemento, causa e aspecto.

No que o autor também abarca, a propósito do que se tem com a segurança pública, o conceito se faz mais restrito do que o da ordem pública, pois esta é reservada para as polícias militares, como reflete o parágrafo quinto do artigo 144, o qual atribui, além das atividades de polícia de segurança ostensiva, mas também sobre a determinação de se abarcar uma tranquilidade pública e a salubridade pública. Sob outro ensejo, Lazzarini concorda que o mesmo constituinte de 1988 também trouxe a dignidade constitucional que se deve atrelar aos órgãos policiais, até então inexistentes em termos constitucionais, como a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal88 e as Polícias Civis.

Nessa seara, o texto constitucional passou a significar como uma mudança discursiva fundamental que se relaciona com os mecanismos de controle social e do crime, como asseverou Lima95, e ainda faz sua consideração sobre a ordem democrática e a busca por defesa dos direitos humanos: Na ordem democrática, os discursos de democratização e de defesa dos direitos humanos provocaram fraturas num modelo de ordem social até então hegemônico. Mas, diferentemente do que ocorreu na economia e em outras áreas de política social, a transição democrática não propiciou reformas mais profundas nas polícias, na justiça criminal e nas prisões. Arquiteturas institucionais e funções constitucionais mantiveram-se praticamente as mesmas, apesar de mudanças importantes na legislação infraconstitucional (que tanto ampliaram quanto restringiram direitos e garantias), transformações no papel do Ministério Público em direitos difusos e coletivos, no papel dos tribunais superiores, mudanças na composição das carreiras jurídicas, reformas no acesso à Justiça96.

Presume-se que dentro das (não tão) novas determinações que estão dentro da Constituição Federal de 1988, mesmo que não tenham sido alteradas incisivamente as formas de atuação das polícias, provou-se que não seria necessário alterá-las entre a mudança de uma Constituição para outra e, dessa forma, garantiu-se dentro do que se tem maior atuação dentro de uma nova arquitetura institucional diante das funções constitucionais que se exercem perante a necessidade de se garantir os direitos fundamentais, e com base nisso, convolações como o acesso à justiça, a duração razoável do processo, além de determinações como a dignidade da pessoa humana e o que se tem com o direito fundamental à segurança pública, enfatiza que, de forma mesmo que indireta, foi preciso que os papeis exercidos por toda a gama da sociedade e política pública voltada para a segurança também seja diariamente readequada para atender os direitos fundamentais da população.

No que tange ao funcionamento ordinário do que se tem dentro do aparato penal, se faz evidente que ocorra a manutenção então dessas práticas institucionais e culturas organizacionais que são bases para a legitimidade de uma ação pelo Estado por forma de controle social e por relações que se induzem diante também da necessidade de se manterem transparentes e agirem diante de uma participação social efetiva. Como deve-se prever, sem dados públicos retirados de todos os locais, isso inclui periferia e comunidades mais afastadas, não há como ter a aplicação de política pública, e dentro dessa concepção, o Brasil encontra diversos óbices para que se efetive essa aplicação, face ser um território extenso e com diversas dificuldades de atuação em todas as localidades, mas também sobre a deficiência dos órgãos públicos e dos entes federativos em incorrerem em programas de coletas de dados a fim de formar uma ampla pesquisa sobre as áreas mais afetadas pela criminalidade e as formas de se combater o crime de forma efetiva.

Com espeque, de acordo com Souza Neto102 o autor explica que a constitucionalização da segurança pública, após o que se teve com a reabertura democrática e a publicação do texto de 1988, trouxe a ideia de uma centralização do combate à violência e à criminalidade, além de trazer a determinação sobre a necessidade do Estado de prestar um serviço público. Neste diapasão, o que Azevedo e Basso103 passam a confirmar é que a partir da promulgação da primeira Constituição democrática brasileira – a de 1988 – foram criadas condições para que se tenha uma ampla participação popular em busca de remover as tradicionais barreiras que podiam excluir o direito ao voto de inúmeros segmentos da população, diante de um novo contexto político que se instaurou, as agendas públicas foram voltadas para a sensibilidade de atender as demandas sociais.

Explicam que a partir da instituição da segurança dada como item de direito fundamental – formando um conglomerado eminentemente popular – passou a ser tema prioritário também voltado para as camadas médias, de forma a se impor com mais peso à consideração dos atores políticos, e assim, o crescimento da violência criminal, ao longo do que se prescreveu nos últimos anos, reforçou essa tendência. Ou seja, buscou a questão de segurança na atualidade voltada para os municípios e para o governo federal e estadual, tornando-se como uma das principais problemáticas nacionais para que seja garantida a proteção à população104. Face esse item em destaque, a seguir, de acordo com todos os outros direitos fundamentais e deveres que foram inseridos na Constituição Federal de 1988, pode-se verificar que existem limites sobre a intervenção do Estado quando se verifica a problemática de se atribuir a segurança pública, ou seja, será analisado em qual momento que se deve ocorrer essa limitação de intervenção da atividade estatal dentro da busca por se atribuir segurança pública.

LIMITES À INTERVENÇÃO DO ESTADO E ANÁLISE SOBRE A SEGURANÇA PÚBLICA Dentro do que se tem com a construção de uma nova ordem jurídica e pública voltada para a segurança pública, no texto da Constituição Federal de 1988 é visto que o que se tem com todos os direitos fundamentais, existem as determinações acerca dos limites aos atos dos entes públicos, de forma que não tornam absolutos os direitos fundamentais tanto dos cidadãos como nos deveres que devem ser exercidos pelos entes estatais – no caso a polícia, de forma geral (militar, civil e federal) – e no tocante ao que se tem com a atuação do Estado sobre a garantia da segurança pública, também pode ser visto que existe um limite de atuação da intervenção do Estado dentro da ordem dos direitos fundamentais.

E assim, verificar-se-á se existe uma atribuição dessa limitação de intervenção do Estado sob a perspectiva da segurança pública no Brasil. Com esteio, dentro do que se tem com a atuação do Estado sobre a garantia das políticas públicas de segurança pública, quando se verifica a compreensão da função estatal no âmbito da segurança pública, é possível verificar que a missão dessas políticas, mesmo que tenha que se acostumar ao verificar que é um conceito jurídico indeterminado, dá margens às interpretações que irão legitimar as atividades autoritárias para que se preserve a manutenção da ordem, da pacificação social e sobretudo, acerca da preservação da ordem em relação à desordem que pode ocorrer108.

Por se tratarem de entes estatais, dentro do que se tem com o poder do Estado em exercer os poderes políticos que advém do poder Legislativo, Judiciário e Executivo, dentro dos desempenhos das atividades constitucionais, há também os poderes administrativos que estão de forma secundária unidos com a Administração Pública e que se efetivam de acordo com as exigências do serviço público e do atendimento da comunidade de forma geral. º, II), e pode ser enriquecido discricionariamente, consoante as circunstâncias pela Administração (. O consentimento de polícia, quando couber, será a anuência vinculada ou discricionária ao Estado com a atividade submetida ao preceito vedativo relativo, sempre que satisfeito os condicionamentos exigidos. A fiscalização de polícia é uma forma ordinária e inafastável de atuação administrativa, através da qual se verifica o cumprimento da ordem de polícia ou a regularidade da atividade já consentida por uma licença ou uma autorização.

A fiscalização pode ser ex officio ou provocada. No caso específico da atuação da polícia de preservação da ordem pública, é que toma o nome de policiamento. E assim, neste texto, retrata-se o modelo de liberalismo que está no interior do texto, de acordo com o artigo 3º, trouxe que: O governo é ou deve ser instituído para o bem comum, para a proteção e segurança do povo, da nação ou da comunidade. Dos métodos ou formas, o melhor será que possa garantir, no mais alto grau, a felicidade e a segurança e o que mais realmente resguarde contra o perigo de má administração120. De acordo com Comparato121, o autor afirmou que essa Declaração residiu no fato de ser um dos primeiros documentos que passou a trazer os princípios democráticos dentro da história da política moderna, e neste interim, a própria ideia que se teve ao publicar essas menções dentro da declaração de direitos dos Estados Unidos trouxe o respeito devido às opiniões da humanidade, visto como uma novidade absoluta dentro desse âmbito.

E assim, também abarcou a correlação com a busca pela felicidade, advinda da filosofia grega e que também trouxe virtuosa vertente à necessidade de se objetivas os direitos ali inseridos. Ainda sobre outro título, em relação ao que se teve posteriormente com a Convenção de Filadélfia em 1787, se voltou para a Constituição norte-americana no que se assevera que os direitos de todos os seres humanos são iguais, e que este devem ser tratados de forma livre e independentes, sob o mesmo tom que se teve na declaração francesa de 1789 e a Declaração Universal de 1948. Uma definição extremamente fechada, repleta de minúcias, poderia pecar pela ausência – falível – de algum ponto importante olvidado no momento de sua elaboração.

Tratando-se de conceito exaustivo, poder-se-ia afastar algum direito básico do qual não se poderia, em sã consciência, abrir mão. Sob outro aspecto, uma definição abusivamente aberta, como dizer serem todos os direitos atribuídos somente ao ser humano, terminaria pela queda no vazio, na ausência de leis postas, bem como se pode atingir, igualmente, a submissão do que é essencial ao que é simplesmente legal126. O autor explicou neste ensejo os direitos humanos estão intrinsecamente ligados à garantia da dignidade da pessoa humana, e ao se trazer uma relação que pode ter com as garantias a serem atribuídas para a segurança pública, prescreve que além de possuir uma dimensão que seja afetada para os indivíduos em si, poderá, inclusive, ter a sua atribuição constituída para a coletividade, de forma a se abarcar essa necessidade de se adotar os direitos humanos como um conjunto mínimo de direitos necessários para que se assegure ao ser humano a igualdade e a dignidade.

E assim, é inegável o seu caráter de um direito difuso, como asseverou o autor Santin127. Busca-se, portanto, atrelar a inserção de que o direito codificado ganhou terreno em todo mundo, e dessa forma, trouxe o entendimento sobre a necessidade de se interligar às teorias relacionadas à plena eficácia sobre os direitos humanos fundamentais, de acordo com as menções de Moraes133, no sentido de que essa influência advém de 1791 na França, e que permaneceu como influência no ordenamento jurídico brasileiro e em outros ordenamentos no mundo. Princípio da proporcionalidade O princípio da proporcionalidade pode ser inserido dentro das atuações estatais que se correlacionam com a garantia do direito à segurança pública no intuito de se abordar as atividades policiais neste meio.

Para tanto, será conceituado no sentido de se pautar no que as doutrinas em direito constitucional também tratam sobre o assunto. Nesta seara, a ideia de vincular o legislador dentro dos direitos fundamentais a fim de se colocar diante de uma questão central para a aplicação correta desses direitos deve se verificar em uma dimensão principiológica que os direitos fundamentais podem assumir em situações de conflitos entre um e outro direito fundamental, de acordo com Tavares134. O autor explica: Ou seja, os direitos fundamentais encontram-se em potencial conflito e, assim, a ideia pura e simples de que os direitos fundamentais também vinculam o legislador será vazia de sentido sem que haja alguma sorte de complementação. Muitas vezes, isto se perde quando se considera equivocadamente que qualquer uso de força consiste, a priori, em uma manifestação de violência policial141.

Correlaciona-se com o princípio da proibição do excesso, da oportunidade, da boa-fé e da concordância prática acerca das instituições ligadas ao direito à liberdade e da justiça, e quando se refere ao princípio da proibição do excesso, é preciso determinar que se conglomera com o Estado Democrático de Direito, que possui como corolário as medidas aplicáveis em adequação das atividades e dos meios adequados para utilizar e atingirem os fins visados na lei, além de atender a necessidade, considerando como medidas que não poderão ultrapassar os fins que tem como objetivo o alcance da lei. A razoabilidade também caminha lado a lado com a proporcionalidade, sendo vista na mesma esteira de pensamento: deverão ser medidas que são eficazes e que sejam as menos gravosas possíveis a serem tomadas pelas atividades policiais para a garantia do direito à segurança pública.

De forma a concluir que não são todas as forças de atuação policial que são ostensivas ou violentas, e a depender dessas disposições, de forma umbilical está ligada essa atividade com as formas de se observar, com clareza, o princípio de aplicação da proporcionalidade. Sem excluir, portanto, outras atividades que também são vistas no cotidiano que possuem o excesso do uso da força policial, e é por essa razão que este princípio precisa ser visualizado com maior eficácia tanto pelos meios do uso da força policial, como dentro das atividades administrativas, no que se referem ao caminhar dos inquérito policiais e da prática de atuação dentro das delegacias (sejam elas federais, estatais ou no âmbito de atuação municipal).

De forma sucinta, portanto, esses princípios do caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 foram alterados pela Emenda Constitucional nº 19, e de modo que são elencados em cinco princípios mínimos que a Administração Pública deverá observar para que sejam efetivas as atividades públicas. E assim, o primeiro princípio é o princípio da legalidade, denotando-se que surge a partir do Estado Democrático de Direito e que vincula toda a atuação do Poder Público, e como explica Alexandre e Deus147, seja administrativa, legislativa ou jurisdicional. Esse princípio constitui-se, como retratam os autores, como um princípio garantidor da proteção dos direitos individuais, observando à medida que a lei ao ser elaborada pelo povo por meio dos seus representantes políticos tem o seu conteúdo que limita a atuação estatal.

No que consiste o princípio da impessoalidade, para Oliveira148, esse possui duas acepções possíveis sobre a sua observância: a igualdade – isonomia – que deve ser tratada dentro das atividades elaboradas pela Administração Pública em busca de observar e tratar os particulares de forma isonômica; e também sobre a proibição de promoção da pessoa, acerca dos atos emanados pela Administração Pública que exaltem figuras pessoais ou agentes, e nessa conformidade, a publicidade deverá se dar em caráter meramente educativo, informativo ou de orientação social. O princípio da moralidade, por sua vez, para Meirelles149 traz a constituição de que é um pressuposto de validade para todos os atos que serão emanados pela Administração Pública, pois ao atuar, o administrador (servidor e ente federativo) não poderá desprezar o elemento ético da conduta, sendo esta a base também para respeitar a legalidade dos atos, atuando em conformidade com essa moralidade administrativa.

Isso quando se relaciona, por exemplo, à carreira policial, deve-se analisar todas as formas de atividade do servidor por ter dado a efetiva eficiência às atividades ou não. E assim, fecha-se a análise dos princípios administrativos que recaem ao que se condiz à garantia que os entes públicos voltados para a segurança pública deverão observar para desenvolver suas atividades, mesmo que já analisado anteriormente no último capítulo, aqui se refere exatamente ao que se tem com as atribuições do caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988. Não diferente do que se dispõem esses princípios, a seguir, o princípio da continuidade também é um princípio ligado à atividade da Administração Pública, mas no sentido que se revelará sobre as atividades essenciais de segurança pública.

Princípio da continuidade A continuidade, dada como um princípio dentro dessas analises quando se referem aos serviços de segurança pública que deverão ser prestados dentro de uma atividade sem interrupção, por se tratar de um serviço público, ligado aos ditames da Administração Pública e que se for obstado, ou parado, a ordem pública estará em risco, bem como os conflitos e ferimentos aos diversos direitos constitucionais que estão elencados no texto Maior de 1988. A continuidade também pode ser vista e esclarecida também no que se refere ao Código de Defesa do Consumidor, conforme o artigo 22 da Lei nº 8. Neste sentido: (. diferentes posições políticas e institucionais interagem para que segurança pública não esteja circunscrita em torno de uma única definição conceitual e esteja imersa num campo em disputas.

Trata-se menos de um conceito teórico e mais de um campo empírico e organizacional que estrutura instituições e relações sociais em torno da forma como o Estado administra ordem e conflitos sociais157. Em outra obra dos autores, Lima158 determina que a perspectiva que surgiu a partir da organização da Constituição Federal de 1988, teve como parte a inflexão sobre as polícias e a sociedade, de forma a ser suscitada por meio da construção da democracia e pelas pressões sociais dos novos modelos de política e de polícia que passaram a ser inseridos. E assim, a transição democrática ocorrida, para os autores, não trouxe profundas alterações nas polícias, isso reflete que a justiça criminal e as prisões ainda continuaram praticamente da mesma forma que antes, vide também o que se tem com a permanência do uso dos códigos Penal e Processual Penal, de 1940 e 1941, respectivamente, ainda em voga.

Com base no que se tem, portanto, a potencialização do mercado diante de um instrumento como regulador das relações sociais ao Estado, pode ser ocorrida concomitantemente com o contingenciamento dos mecanismos de assistência social e ao processo de fortalecimento sobre a penalização como forma de ampliar o que se tem o controle sobre as periferias e assegurar a manutenção das relações de poder que podem ocorrer. A conclusão que surge da obra de Nucci164 corrobora com os demais autores, no sentido de que o pensamento que se circunscreve sobre o Estado pode surgir no sentido de que ao ser atribuído para a conduta por seres humanos, está sujeito à defeitos e deficiências, pois o que se espera, em uma plano teórico, é que seja um ente perfeito, virtuoso e absolutamente imparcial, “porém, os governantes não são, por natureza perfeitos”, e ao contrário, estão carregando os mesmos defeitos do que os governados.

O que conclui o autor é que a emergência dos direitos humanos, tanto no que se conclui com a abertura do texto da Constituição Federal de 1988 e da participação do Brasil em diversos tratados internacionais de direitos humanos, retrata que serão direitos que se valerão como um “escudo entre o indivíduo e o abuso estatal, fazendo valer a dignidade humana conquista dia após dia pelas comunidades que a prezam como princípio fundamental”165. E disserta: Por isso, quando se faz referência à segurança individual, um dos direitos humanos (art. º, caput, CF), convém ligá-la à segurança pública, mas com uma particular cautela: trata-se a segurança pública de dever primordial do Estado, por seus agentes policiais, mas também constitui uma obrigação de todos.

Em outras palavras, aumentou sobremodo o fosso entre a evolução da criminalidade e da violência e a capacidade do estado de impor lei e ordem. Os sintomas mais visíveis desse cenário são as dificuldades e os desafios enfrentados pelo poder público em suas tarefas constitucionais de deter o monopólio estatal da violência, sintomas representados pela sucessão de motins e rebeliões nas prisões, pela ousadia no resgate de presos, pela existência de áreas das grandes cidades onde prevalecem as regras ditadas, por exemplo, pelo tráfico de drogas em detrimento da aplicação das leis170. O que o autor conclui, portanto, e que faz parte dos amplos estudos por ele efetuados, é que a consequência mais grave em uma sistemática prejudicada como a brasileira, é que o processo gera uma reação em cadeia recaindo à descrença dos cidadãos sobre as instituições que buscam promover a justiça, especialmente as dedicadas e encarregadas para a aplicação contra os crimes e os autores desses crimes, e cada vez mais descrentes dessa intervenção, buscam também outras saídas, como o aumento do mercado de segurança privada, além de outra demanda da população que apoia-se perversamente sobre a “proteção” oferecida por traficantes locais e por procurar resolver as pendências e os conflitos que se encontram por conta própria.

Essas disposições analisadas, portanto, retratam a dificuldade do Brasil, amplo em território, mas com pouca ação em determinados locais, de trazer melhor amparo da segurança pública para toda uma população que carece do atendimento desse direito fundamental e humano que foi amplamente destacado neste estudo. O que se reproduz, portanto, diante dos ensinamentos e de se abordar o mesmo posicionamento dos autores destacados, é que se não ocorrer uma mudança drástica voltada para todos os meios de utilização da segurança pública como atrelada a um verdadeiro direito fundamental a ser garantido pelos governantes – sejam eles federais, estaduais e municipais –, o colapso da segurança pública será eminente, pois se tornará insuportável e impalpável conter a criminalidade e a violência no território brasileiro.

  Em outro julgado, nesta mesma seara, constatou-se a apelação em matéria constitucional e processual cível sobre a determinação ao Estado do Rio Grande do Norte para adoção de melhorias na infraestrutura do pelotão da polícia militar da comarca de Baraúna no Estado, em busca de se garantir o direito à segurança pública173. Verificou-se a necessidade de intervenção do poder judiciário nas políticas públicas para a garantia desses direitos fundamentais, e também sob a posição de que não ocorre a ofensa aos princípios da separação dos poderes, afirmando que o poder judiciário, em situações excepcionais, deverá intervir nas questões sobre as políticas públicas para determinar que a Administração Pública venha a adotar medidas assecuratórias dos direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso, contudo, se configura como violação do princípio da separação dos poderes174.

Conforme a emenda a seguir: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. SENTENÇA QUE DETERMINOU AO ESTADO A ADOTAR MELHORIA DA INFRAESTRUTURA DO PELOTÃO DA POLÍCIA MILITAR DA COMARCA DE BARAÚNA/RN. A não-implementação das políticas públicas em face da chamada "reserva do possível" viola o núcleo duro constitucional, inabalável e intangível, em que se concentram os direitos fundamentais; deve-se, portanto, afastar todo e qualquer pretexto invocado para a não concretização desses direitos pelo Poder Executivo, ineficiente na alocação dos recursos públicos, inexistindo, na atuação judicial, qualquer ofensa à legalidade orçamentária (. É possível também perceber o que o poder judiciário traz sobre o entendimento das omissões que podem ocorrer dos Estados para promover e prover os direitos fundamentais, como é a segurança pública.

E dentro do mesmo sentido do que foi analisada pela Apelação Cível nº 20140221157 RN vista anteriormente, averiguou que não há ofensa à separação dos poderes quando o judiciário intenta sobre as ações do Executivo para corrigir a atuação da Administração Pública, conforme o julgado do Agravo de Instrumento em Ação Civil Pública nº 4002484-39. pelo Tribunal de Justiça do Amazonas: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. STF, Segunda Turma, RE 820910 AgR/CE, relator Ministro Ricardo Lewandowski, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 4 de setembro de 2014)177. Dentro do que se teve com as análises das disposições dos princípios e do que se deve seguir diante do ordenamento jurídico nas determinações do serviço essencial da atividade policial para garantir o direito à segurança pública, no Brasil, especificamente no Estado de Minas Gerais178 e que trouxe reflexos em proporções nacionais179, a publicação da Lei nº 10.

de 10 de setembro de 2001180, que foi convertida posteriormente na Lei nº 11. de 10 de maio de 2007, passou a colocar como forma de solução dentro do que se tem o asseguramento do funcionamento dos serviços e das atividades de segurança pública, a qual, no artigo 3º, indica quais serviços são considerados imprescindível para se preservar a ordem pública diante da incolumidade das pessoas e do patrimônio, em forma de rol taxativo: Consideram-se atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, para os fins desta Lei: I - o policiamento ostensivo; II - o cumprimento de mandados de prisão; III - o cumprimento de alvarás de soltura; IV - a guarda, a vigilância e a custódia de presos; V - os serviços técnico-periciais, qualquer que seja sua modalidade; VI - o registro e a investigação de ocorrências policiais; VII - as atividades relacionadas à segurança dos grandes eventos; VIII - as atividades de inteligência de segurança pública; IX - a coordenação de ações e operações integradas de segurança pública; X - o auxílio na ocorrência de catástrofes ou desastres coletivos, inclusive para reconhecimento de vitimados; e XI - o apoio às atividades de conservação e policiamento ambiental181.

Essa nova lei que revogou a legislação de 2001 trouxe sobre a disposição da cooperação federativa no âmbito da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP), e demonstra-se que foi editada com o escopo de dar ares legais para a Força Nacional, que até então era regida pelo Decreto nº 5. Neste diapasão, verificou-se que esse direito está em uma dimensão dos direitos fundamentais voltado para a garantia por meio da intervenção do Estado – enquanto país e depois atribuindo as atividades para os entes federativos – para que se tenha a fruição de forma plena desse direito, são os direitos de segunda dimensão, e dessa forma, ao se estudar essa conceituação doutrinária, conclui-se que a expressão dimensão seria a mais correta a ser usada neste sentido, e quando se trata sobre o direito especificamente, contribui-se em analisar que é preciso que ocorra então uma atividade efetiva do Estado para que o direito à segurança pública seja garantido, sem essa atividade, não há correspondência em fruição do direito.

Diante das correlações que foram efetuadas no trabalho, pautou-se em cuidar da segurança pública como aquela que é capaz de trazer a ordem e a paz social, constatada a partir da existência de uma coibição quanto à violência e a criminalidade, mas também no sentido de que deve ser intentada nas melhores atribuições de monitoramento e menos burocracia para que sejam as atividades plenamente eficazes nesse âmbito. O direito à segurança pública teve sua vertente especialmente ligada à títulos internacionais que são referências em direitos humanos, e dessa forma, ao que se pautar nesta seara, verifica-se que também é um direito humano, e por essa razão, também se atribuem as considerações, eficácias e dimensões que se pautam sobre o direito humano, como bem se formulou sobre as argumentações sobre o livro de Guilherme Nucci sobre os Direitos Humanos e a Segurança Pública.

No último capítulo, quando se pautou sobre os princípios que podem ser atrelados para a garantia de segurança pública enquanto direito fundamental, foi visto que é preciso ocorrer o atendimento da proporcionalidade e da razoabilidade quanto ao que se refere sobre o uso da força policial, as restrições que se usam para coibir as atividades contra a ordem pública e o atendimento da atuação neste sentido, concluindo que não são todas as formas ostensivas e violentas que serão utilizadas para manutenção da ordem pública e a garantia da segurança, utilizando-se também de políticas públicas e outras atividades que se ligam também para as atividades administrativas que devem ser seguidas. Também se tratou na análise do princípio da vedação ao retrocesso, considerado como corolário dos direitos humanos, demonstrou-se que todos os direitos humanos e fundamentais que um dia são concebidos e atribuídos ao ser humano nunca poderão retroceder a uma ordem menos abrangente, garantindo que aquilo que foi atribuído como disposições para o exercício do direito à segurança pública – como medidas e ações tomadas pelos entes federativos – nunca poderão ser menores ao longo do tempo, sempre abrangendo cada vez mais em busca de cumprir plenamente esse direito.

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