Competência tributária

Em outras palavras, as regras de competência são "regras sobre regras", um tipo de metalinguagem, dirigindo-se, essencialmente, ao legislador infraconstitucional. Pode-se afirmar então que o exercício das competências tributárias se dá no plano legislativo, mediante a edição de normas abstratas, que instituem tributos, e não no campo da arrecadação, que representa atividade administrativa (a exigência do pagamento não é mais trabalho legislativo). Em verdade, a competência é um prius à arrecadação, eis que esta não pode existir sem o efetivo exercício daquela, conforme a máxima de que não há tributo sem lei que o estabeleça, todo o tributo deve ser estabelecido por meio de lei. Não por acaso que Roque Antonio Carrazza afirma que as competências tributárias têm como destinatários os legisladores, pois estes que irão instituir os tributos e os mesmos deverão observar as regras formais que estabelecem quem pode instituir qual tributo.

Cumpre-se consignar que ao legislador são impostas limitações, a fim de que esse respeite a repartição de competência e desenvolva normas que reforcem o pacto federativo. Por fim, como esclarecem Paulo de Barros Carvalho e Humberto Bergmann Ávila, compõem o sistema de competências tributárias as regras de imunidade. Nesse sentido, diversamente do que supõe a grande maioria da doutrina, as imunidades não são limitações constitucionais ao "poder de tributar" ou casos não-incidência constitucionalmente autorizados, mas sim regras negativas de competência, que fixam expressamente alguns pontos que não serão objeto de tributação. CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA Facultatividade Embora os titulares da competência para instituir tributos não possam delega-la, eles também não são obrigados a exercê-la.

Explico, não é porque determinado estado federado tem competência para instituir tributo sobre as mercadorias que entram nele que este vai fazê-lo. Um exemplo disso é o imposto sobre grandes fortunas, é previsto na CF/88, mas ainda não regulamentado, apenas prevê quem pode cobrá-lo. Para Paulo de Barros Carvalho, até certo ponto, isso explica a intensa participação da União no processo de criação de normas reguladoras do ICMS, mediante leis complementares, bem como resoluções do Senado Federal, para a fixação de faixas limítrofes de alíquotas do imposto, nos termos do artigo 155, § 2º, V, da Constituição. Ademais, acrescenta a esse raciocínio o artigo 155, § 2º, XII, g, da Lei Maior, que reserva a regulação de certas matérias relativas ao ICMS à deliberação conjunta dos Estados, mediante convênios, de forma a manter a unidade da tributação por esse imposto e evitar as chamadas "guerras fiscais".

De seu turno, Roque Antonio Carrazza, não obstante reconheça, em um primeiro momento, a obrigatoriedade de instituição do ICMS pelos Estados e Distrito Federal, alerta-nos que o sistema jurídico não contempla qualquer expediente que obrigue a Pessoa Política omissa a legislar sobre o imposto, ou que atribua tal competência a outro ente. Com base nisso, conclui que "o exercício da competência tributária, no Brasil, é, de regra, facultativo. Nesse ponto, pensamos que assiste razão a Roque Antonio Carrazza, sendo as competências tributárias efetivamente facultativas, inclusive a referente ao ICMS. Podem até deixar de exercê-las, como visto acima, mas não lhes é dado consentir com que outra pessoa o faça, sob pena de modificação das próprias condições da outorga constitucional, matéria que não é afeta ao legislador.

Ao tratar do assunto, Roque Antonio Carrazza nos lembra que: "(. quando o Texto Magno outorga uma competência, visa a promover um interesse público, que só se considera atingível por intermédio da atuação do titular escolhido (pessoa, órgão, autoridade, etc. Com efeito, as competências tributárias representam verdadeiros comandos impositivos da Constituição àqueles que as receberam, sendo-lhes negado peremptoriamente sua livre disposição ou sua renúncia, a qualquer título. Dito isso, a indelegabilidade das competências tributárias é corolário fundamental do atributo da rigidez constitucional, de modo que, se aos legisladores fosse dado cambiar suas competências, ou renunciá-las, quebrar-se-ia a própria base do sistema de competências, a Constituição se tornaria flexível, e, por conseguinte, toda a ordem jurídica ruiria.

Além de que, em sendo a função primordial do legislador inovar a ordem jurídica, conforme os caracteres políticos da conveniência e da oportunidade, completamente absurdo pensar em um marco temporal para o uso de suas competências, eis que isso engessaria o Legislativo, com o que a Constituição absolutamente não compactua. Portanto, isento de dúvidas que as competências tributárias não se extinguem em decorrência do seu não-exercício, sendo, nesse sentido, incaducáveis. Inalterabilidade De sua vez, muitos autores atribuem às competências tributárias a característica da inalterabilidade. Nesse passo, de acordo com a hermenêutica constitucional, às Pessoas Políticas é totalmente defeso alterar as dimensões das competências tributárias que lhes foram outorgadas.

Como dito acima, podem as Pessoas Políticas não utilizar tais competências em toda a sua amplitude, ou simplesmente não as utilizar; porém, não podem modificar seus termos e condições, visto se tratar de matéria exclusivamente constitucional. Realmente, de nada valeria a discriminação rigorosa de competências, pela Constituição, se convivesse no sistema a possibilidade de renúncia a tais atribuições, pelos seus titulares. O comando constitucional simplesmente cairia no vazio, eis que seria transferido aos legisladores das Pessoas Políticas o mister de dispor sobre o sistema de competências, o que restaria submetido, obviamente, às vicissitudes do jogo político. É nesse sentido a advertência de Paulo de Barros Carvalho, que bem sintetiza as ideias aqui defendidas: "Que sentido haveria numa discriminação rigorosa de competências, quando se permitisse que uma pessoa delegasse a outras as habilitações recebidas? Em pouco tempo, no manejo das utilizações concretas, quando se manifestasse o direito no dinamismo do seu estilo peculiar, o desenho das atribuições competências passaria por diferentes e imprevisíveis configurações, dissipando a rigidez e a estabilidade pretendidas pelo legislador constituinte.

Advém daí o entendimento perante o qual a indelegabilidade e a irrenunciabilidade seriam prerrogativas inafastáveis do exercício competencial, no sistema brasileiro. Não restam dúvidas, destarte, que as competências tributárias são irrenunciáveis, delas não podendo dispor seus titulares, seja a que título for, sob pena de quebra de alicerces fundamentais do nosso sistema, além do atributo da rigidez constitucional.