Princípio da Eficiência / Dirigismo Constitucional

Participação popular. Eficiência. ABSTRACT The objective of the present study is to verify if the direct popular participation in the elaboration of the administrative decision, together with the State, comes close to the real concretization of the fundamental rights, especially of the social ones, that the administered ones demand, thus accomplishing the primary public interest. To this end, the methodology used was the national bibliographic research combined with foreign doctrine, which already debates the notion of efficiency and popular participation in the choices made by the Public Administration, concluding that it was based on the new design and function of the principles, aligned with the managerial current of Public Administration, which emerges the principle of efficiency, based on the effectiveness of public policies to guarantee the realization of fundamental rights.

Keywords: Democracy. O objeto do presente estudo é verificar se a participação popular direta na elaboração da decisão administrativa, conjuntamente com o Estado, aproxima-se da real concretização dos direitos fundamentais, em especial dos sociais, que os administrados reivindicam, realizando assim o interesse público primário. Trata-se de um estudo relevante, pois, o crescimento das sociedades e sua complexidade diante de uma realidade de pluriclasses, o ideal democrático torna-se uma preocupação constante para dar legitimidade à máquina estatal. Neste cenário, as formas tradicionais de representação por meio do sufrágio não se veem suficientes para alimentar o ensejo por democracia que cresce no seio social, e formas diretas de participar das decisões públicas se tornam essenciais. Ademais, tratando-se de um pressuposto do Estado Democrático, a participação no exercício do Poder pelos cidadãos está cada vez mais em evidência, indo muito além da simples configuração do voto, mas entrando em uma ceara em que há uma direta possibilidade de intercessão do cidadão na atividade de todas as funções estatais, seja ela do Executivo, do Judiciário ou do Legislativo, relevando a democracia direta no nosso sistema jurídico.

A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica nacional aliada à doutrina estrangeira, que já debate a noção de eficiência e a participação popular nas escolhas feitas pela Administração Pública. No regime militar, houve grande crescimento das estatais, pois os militares entendiam que a Administração Indireta sem as influências das características estruturais da sociedade brasileira, estaria isento de interesses populistas e livre do patrimonialismo, podendo o país alcançar o desenvolvimento econômico desejado. Todavia, a ausência dos canais sociais de deliberação do processo político, permitiu o surgimento de novas formas de articulação e relacionamento entre a burocracia pública e os interesses privados, dando azo à corrupção generalizada nos altos escalões do Estado, e representando uma vitória do patrimonialismo e sua expansão também para a Administração Indireta (Pinho 1998) Entretanto, mesmo com o advento da Constituição de 1988, e a positivação do seu extenso rol de direitos fundamentais, verificou-se que a eficiência almejada por este modelo burocrático não foi alcançada, assim como foram constatadas algumas disfunções com morosidade do serviço público e centralização no governo da União.

No governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) ocorre a reforma governamental que criou o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), e seu ministro Bresser Pereira, passa a defender a implantação de um Estado mínimo para que possa ocorrer a retomada do crescimento econômico, argumentando que as taxas de inflação foram controla das em países endividados que promoveram o ajuste fiscal, liberalização do comércio, privatizações e desregulamentação. Bresser assume que administração pública burocrática deve ser substituída pela administração pública gerencial, a fim de que o serviço público se alinhe com o capitalismo contemporâneo, ou seja, administração não orientada para o lucro, mas para atendimento do interesse público.

Enquanto a administração burocrática preocupava-se com os processos, a gerencial é orientada na obtenção dos resultados, sendo marcada pela descentralização de atividades, especialização de funções e avaliação de desempenho (Oliveira 2013). A fase atual é baseada no enfoque no resultado, ou seja, a ação administrativa está ligada a um sistema de processos integrados para conferir efetividade. Nesta etapa, o controle de legalidade e legitimidade da política pública é condicionado pela efetividade pretendida de todo complexo processual em causa (decisório e executório), desde sua formulação até o efetivo atingimento de seu resultado. Moreira Neto (2016) defende que o sistema administrativo de execução de políticas públicas não se inicia com as providências tomadas no âmbito do Poder Executivo, pelos atos administrativos, contratos administrativos e atos complexos, mas a partir dos comandos concretos contidos nas leis que os criam.

O autor carioca entende que devemos ultrapassar o simples controle do ato e do processo administrativo, para se alcançar o controle não só político, mas jurídico, aplicado ao complexo processual político-administrativo das políticas públicas. Com isso, estar-se-á diante do conceito de democracia substantiva, lastreada não apenas pela escolha de quem nos governará, mas pela escolha de como queremos ser governados, através das políticas públicas. Diante do crescimento de atribuições do ente público, com uma preocupação mais forte em realizar os anseios dos indivíduos, notadamente no campo social, cresceu também a necessidade de maior legitimação dessa atuação, o que fortaleceu a ideia de participação: As novas feições da Administração no Estado-providência, de fato, desequilibraram o modelo de organização estatal baseado na separação entre as funções de criação e execução do direito.

Diante de uma função administrativa com atribuições e poderes muito superiores aos que foram inicialmente concebidos no Estado liberal, as formas tradicionais de legitimação democrática – restritas à representação política através do par-lamento e da chefia do Executivo – tornaram-se insuficientes. Abriu-se, assim, o espaço para o desenvolvimento da participação administrativa como meio de legitimação próprio da Administração (Baptista, 2003, 29). Na ótica de Schier (2002, 67-69), para além do caráter intervencionista, consubstanciado em “prestações positivas voltadas a assegurar a todos o acesso a um núcleo de direito fundamentais”, o Estado social é caracterizado também por “uma atuação da sociedade no âmbito do poder público”, aspecto este denominado de princípio da socialidade. Sob esta perspectiva, há dois aspectos dignos de nota no Estado social: a atuação estatal tendente a promover mudanças no seio social e a in fluência da sociedade nas atuações e decisões do ente público.

que trata sobre o processo administrativo federal. Mendes (2012) apresenta a eficiência sobre diferentes concepções: etimológica, dicionário, administrativa, econômica e jurídica. De acordo com a etimologia, eficiência tem origem no particípio passado do verbo efficere, que significa realizar ou efetuar algo. Já pela leitura de sua definição no dicionário, é retratada como qualidade ou capacidade de obter um bom rendimento nas tarefas ou trabalhos com um mínimo de dispêndio. Na seara da administração, a eficiência é delineada como capacidade de produzir o máximo de resultados valendo-se do mínimo de recursos, enquanto na visão econômica é uma qualidade de uma economia ao obter toda a produção possível com os recursos disponíveis. Entretanto, existem autores que criticam o princípio da eficiência assim como o modelo gerencial de administração pública, o que deixam claras as fragilidades que entendem que este padrão fornece, que acaba, no bem da verdade, desvirtuando o fundamento do princípio, qual seja, a concretização dos direitos fundamentais.

Alfonso (1995) indigna-se com o modelo gerencial, o qual não é garantidor de nenhum melhor resultado, uma vez que, em sua dicção, a definição de objetivos é uma clarificação das opções subjetivas da organização. Já Mouël (1992) defende que a doutrina eficientista despreza as contradições entre o que se afirma e aquilo que é feito; promove regras, receitas e esquemas simplistas diante de uma realidade complexa e incerta e que negligencia a visão a longo prazo em benefício do imediatismo. Além disso, segundo o autor, a eficiência baseia-se em um novo empirismo, outorgando a primazia da ação sobre o conhecimento; critica o caráter formal abstrato de aplicação universal, sem se preocupar com os porquês e peculiaridades da organização específica; enaltece a moral da eficácia entendida como “só é verdadeiro o que funciona para mim”, e através de uma idealização de projeto de empresa, mascara-se a realidade, propagando-se a ilusão do que é verdadeiro é o justo (Mouel, 1992, 29).

Gabardo (2012) expõe argumentos favoráveis ao princípio da eficiência e rechaça os críticos de forma racional ao apresentar sua teoria. Relevância do Debate Democrático na Elaboração das Políticas Públicas Em análise à sua etimologia, o conceito de democracia está ligado ao poder do povo. Em sua origem, a democracia era essencialmente direta, modelo este que se afigura impraticável na sociedade hodierna. Com o passar do tempo há uma paulatina alteração dessa concepção inicial: a manifestação da vontade popular passa a ser concretizada mediante a mediação de representantes (democracia representativa), ainda que o consentimento continue a emanar do povo (Goyard-Fabre, 2003). As ideias de democracia representativa e de Administração Pública restringiam a participação popular ao exercício do direito de voto, mediante a escolha de representantes no cenário político, sobre os quais recairia o encargo de defender os interesses do povo (ou, ao menos, do segmento majoritário).

Assim, de modo geral, o Estado editava seus atos unilateralmente, ou seja, a definição dos objetivos (e sua respectiva execução) ocorria de forma unilateral. Os indivíduos na relação com a Administração saem da condição de administrados para serem tratados como cidadãos, pois só assim é possível se atingir a democracia (Almeida, 2015, 105-106). Em síntese, verifica-se a configuração de uma nova dimensão do princípio democrático, que já não se limita à ideia de democracia representativa, na medida em que a participação popular agrega-se ao seu conceito, promovendo uma ampliação de seu conteúdo. A participação popular no procedimento administrativo na perspectiva do consensualismo, revela-se em importante instrumento de democratização da Administração Pública. Esta participação eleva as chances de aceitação dos destinatários das decisões administrativas, conferindo legitimidade democrática à atuação da Administração.

Indaga-se o fato do Poder Público agir em conformidade com a lei votada pelos representantes do povo se seria suficiente para legitimar suas ações, ainda mais em tempos em que há flagrante crise de representatividade democrática no Executivo e parlamento brasileiros. A participação do cidadão, quando bem concretizada, pode revelar-se em importante instrumento de eficiência de gestão administrativa e de concretização de direitos fundamentais por parte do Poder Público. Com esta participação popular nas tomadas de decisões, o Judiciário deve, sempre que for provocado, assumir um posicionamento de maior deferência à legitimidade reforçada da decisão administrativa, apenas invalidando-a em caso de notória ilegalidade (Oliveira, 2013). No Brasil houve avanços na doutrina da participação popular na construção da decisão administrativa conjuntamente com o Estado, como se observa a partir do Projeto de Lei do Senado (PLS) 736/2015 cujo autor foi o então senador Antônio Carlos Valadares, projeto este que propõe a positivação do reconhecimento do “estado de coisas inconstitucional” e o “compromisso significativo”, no sistema de controle da constitucionalidade difuso e concentrado das normas brasileiras (Rodriguez Garavito, 2015).

Referido PLS propõe a modificação da Lei 9. que dispõe sobre o processo e julgamento da ADPF, acrescendo dispositivos que: a) sinaliza de maneira objetiva os requisitos que precisam ser observados pelo STF com vistas a se reconhecer o “estado de coisas inconstitucional” (art. III – participação da comunidade” (Brasil, 1998). Ademais, movimentos sociais que eclodiram nas décadas de 1970 e 1980 tornaram possível a criação dos conselhos de saúde como espaços em que a participação popular poderia ser promovida. Entretanto havia um problema enfrentado pelos conselhos, já que sua composição permitia representantes do governo. Era uma tentativa de tratamento homogêneo da sociedade civil, todavia, faticamente, essa é heterogênea, o que dificultava a expansão das políticas públicas de saúde, devido principalmente a choques de interesses entre seus componentes.

Devido a este fator, houve o incentivo da participação popular além conselhos, de forma independente, autônoma e soberana, como a Frente Nacional contra a Privatização da Saúde (FNCPS), que luta em benefício de uma saúde pública que seja acessível a todos. Destaque-se que não se trata de uma completa substituição de conceitos, mas de uma evolução de concepções, que preserva a essência do significado da democracia representativa e agrega uma nova dimensão, consubstanciada na adoção de mecanismos participativos, a fim de que a sociedade possa exprimir seus anseios e opiniões antes da efetiva atuação da Administração Pública. A participação dos diversos atores sociais na formação das ações administrativas aproxima a população do poder público, afastando a desconfiança e estimulando a consciência da sociedade, além de ser um importante mecanismo de controle social.

Assim, é correto falar que a participação popular tem por fim conferir maior legitimidade às ações e decisões administrativas. Demonstrou-se no presente artigo que, a partir do novo desenho e função dos princípios, alinhados com a corrente gerencial da Administração Pública, que surge o princípio da eficiência, calcado na efetividade da política pública para a garantia da concretização dos direitos fundamentais, com enfoque no resultado, ou seja, na necessidade de se obter os resultados elencados pelo texto constitucional de forma célere, e com menor custo possível. Entretanto, há entendimentos contrários à eficiência e à administração gerencial, por acreditarem que vive-se no Brasil a administração burocrática ainda com fortes traços patrimoniais, alinhada à descrença do povo em seus representantes políticos.

Burocracia, eficiência e modelos de gestão pública: um ensaio. Revista do Serviço Público, v. n. p. set. Democracia: hegemonia e aperfeiçoamento. São Paulo: Saraiva. Bonavides, Paulo. Teoria da Democracia Participativa: por um direito constitucional de luta e resistência, por uma nova hermenêutica, por uma repolitização da legitimidade. São Paulo: Malheiros, 2001. Ricardo. Agência Reguladora, Poder Normativo e Democracia Participativa: Uma Questão de Legitimidade. Curitiba: Juruá. Gabardo, Emerson. A eficiência no desenvolvimento do Estado brasileiro: uma questão política e administrativa. In: Marrara, Thiago (Org. Princípios de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas. Mendes, Guilherme Adolfo dos Santos. Princípio da eficiência. Crítica de la eficácia: ética, verdade y utopia de um mito contemporâneo.

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