Controle de constitucionalidade das leis orçamentárias pelo STF

Adriano Carvalho Oliveira Avaliador(a): BELÉM 2020 (Dedicatória aqui - pode ser itálico ou normal. Não é agradecimento, por isso é em poucas linhas). Segunda dedicatória – pode colocar outra dedicatória aqui) AGRADECIMENTOS Primeiro discente - colocar agradecimento a familiares, amigos, ou como por exemplo, a quem traduziu o texto, todos que de alguma forma contribuíram para a construção do artigo. Fabio Oliveira de Vasconcellos AGRADECIMENTOS Segundo discente - colocar agradecimento a familiares, a amigos, etc. Jorge Antônio Vaz Menezes RESUMO O texto do resumo deve ser justificado, espaçamento simples (1,0) e fonte 11. Exemplo: Leis orçamentárias; Natureza jurídica; Controle de constitucionalidade; Decisões do STF. Leis orçamentárias; Controle de constitucionalidade; Supremo Tribunal Federal. ABSTRACT O texto do resumo deve ser justificado, espaçamento simples (1,0) e fonte 11.

Até 250 palavras. The present article with the theme of constitutionality control of budgetary laws analysis of the fundamentals that justify the understanding of the Supreme Federal Court, proposes to study about when the constitutionality control of budgetary laws occurs, demonstrating in the development of the research the change of understanding of the Brazilian Supreme Court. O Papel da Constituição Enquanto Fundamento e Validade do Ordenamento Jurídico do Brasil. Modelos de Controle de Constitucionalidade. Orçamento e o Supremo Tribunal Federal (Análise quanto a Separação dos Poderes). A PERCEPÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ACERCA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS. CONCLUSÃO. Todavia ao julgar a ADI 2. DF do ano de 2003, despertou para o debate quanto a perspectiva que as leis orçamentárias eram essenciais para os direitos e garantias individuais, portanto lei sem sentido material, portanto deve ser objeto de controle de constitucionalidade, como garantia da ordem jurídica.

O problema da pesquisa em questão acerca do controle de constitucionalidade realizado pelo Supremo Tribunal Federal das leis orçamentárias. Com este fim, o primeiro capítulo terá como objetivo discorrer a respeito das leis orçamentárias, apontando seu conceito, bem como a importância para executar direitos e garantias fundamentais. Apresentando os princípios que regem as essas leis e suas espécies. ORÇAMENTO PÚBLICO (capítulo 1) A constitucionalidade das leis orçamentárias na legislação pátria, sempre foi tema de constantes debates, assim, se faz necessário discorrer acerca dos conceitos inerentes ao tema. É sabidoSabe-se que o Estado deve prover o essencial, surgindo deste modo, o desprendimento de recursos financeiros, através da atividade financeira exercida, com o intuito de possibilitar a execução é necessário que seja exercido por meio de orçamento público, que nada mais é do que um meio estatal de obter, gerenciar e aplicar seus recursos.

O orçamento público brasileiro é uma previsão (programação) de receitas e de despesas, de iniciativa do Poder Executivo, autorizado pelo Poder Legislativo, por um determinado tempo, com planos governamentais que visam a sua manutenção e a implementação de políticas públicas com interesses efetivos da população. Não pode se limitar a ser uma peça contábil apenas de conteúdo financeiro (FARIAS, 2015, p. O orçamento público é o planejamento e controle da atividade financeira estatal, através de normas orçamentárias que são normas jurídicas, que as quais regulam a atividade financeira do Estado, desde o momento da arrecadação, transferência, gestão e dispêndio dos recursos públicos. da anualidade, (artigo 2º e 34, Lei 4. da programação (§§ 4º e 7º, artigo 165º, CF) e do equilíbrio orçamentário (§1º, artigo 1º e alínea “a”, inciso I, artigo 4º; LRF) (PISCITELLI, 2018, p.

e 32). A Constituição Federal Brasileira de 1988 em seu artigo 165, ao dispor acerca das leis orçamentárias, fixou que três as são as espécies que devem ser produzidas em todos os níveis da federação: União, estados e municípios. As leis orçamentárias são: o Plano Plurianual – PPA (§1º, artigo 165º, CF), a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (§2º, artigo 165º, CF) e a Lei Orçamentária Anual – LOA (§5º, artigo 165º, CF). Dispõe, ainda, sobre alterações da legislação tributária, o que implicam em aumento ou diminuição da arrecadação o que repercute na previsão de receitas a serem consideradas na Lei Orçamentária Anual (SQUIZZATO, p. A seu turno a Lei Orçamentária Anual (LOA) compreende três suborçamentos: fiscal, de investimentos e da seguridade social, que envolvem respectivamente as receitas e despesas para aquele exercício financeiro da Administração Pública, as receitas e despesas relacionadas às empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto, as receitas e despesas com saúde, previdência e assistência social (SQUIZZATO, p.

e 76). A organização e a manutenção do Estado só são razoáveis com elaboração do orçamento público. Vale ressaltar que o Governo (em todos os níveis da federação) deve controlar os gastos e concretizar as necessidades públicas, mas é possível afirmar que de nada servirá se não houver planejamento, visto que a gestão pública necessita que isto aconteça para que a atividade financeira do Estado seja melhor gerida e que os direitos sociais fundamentais possam ser garantidos. DJe: 08/05/2009. p. entretanto é preciso que os governos estabeleçam um planejamento para as ações governamentais legalmente autorizadas, respaldadas em receitas arrecadadas conforme a estimativa da lei de orçamento (CONTE e PINTO, 2014). A Para José Mauricio Conti e Élida Graziane Pinto (2014) a Lei 4.

é “como uma espécie de Estatuto das Finanças Públicas” (CONTE; PINTO, 2014), a referida lei instituiu no ordenamento pátrio a ideia de um programa orçamentário que se baseia nos avanços administrativos e contábeis da administração pública que surgiram no pós-guerra no mundo inteiro. Se por um lado requer mais transparência, ela importa na necessária execução e vinculação do o Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual; obrigando que tais recursos vinculados a determinada finalidade não poderãom ser utilizados para outra, como uma forma de evitar que verbas destinadas à Educação, por exemplo, tenham um fim diverso (REIS, 2019). Faz-se necessário mencionar ainda que a LRF dispõe sobre punições, as quais que podem ser aplicadas em conformidade com o descumprimento, sendo que as principais são: multa, detenção, anulação do ato que ocasionou a infração e cassação do mandato.

Outro aspecto relativo ao orçamento público que merece destaque diz respeito a natureza jurídica das leis orçamentárias, matéria que foi, e ainda continua sendo, motivo de constantes reflexões. No Brasil, antes de 2003, o entendimento da natureza jurídica das leis orçamentárias (PPA, a LDO e a LOA) era que se tratavam-se de leis meramente formais, sem conteúdo material, uma tentativa de evitar o seu controle pelo Parlamento. Isto porque, a ausência de normas orçamentárias traduz uma administração sem planejamento, o que pode acarretar para o Governo, uma paralisação de suas atividades, visto o gasto de verbas públicas de maneira errônea. A previsão de uma dada despesa não necessariamente implica sua realização, já que o Poder Executivo tem a discricionariedade de ajustar os gastos públicos diante das necessidades que se realizam ao longo do exercício (PISCITELLI, 2018, p.

O debate acerca do modelo orçamentário impositivo passa a ganhar força na medida em que há uma maior tendência à delimitação de uma margem de discricionariedade administrativa concedida ao Executivo para gerir os recursos públicos (FARIAS, 2015, p. o que pode ser notado, inclusive, pelo aumento gradativo da criação de vinculações orçamentárias já expostas em vários dispositivos do texto constitucional. No caso de considerar que o orçamento é lei material com força vinculante, a execução orçamentária e a exigência de seu cumprimento rigoroso por parte do Executivo serão imediatas. Consequentemente é possível o controle da execução orçamentária não só pelo Legislativo e pelo Judiciário, mas também pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pela sociedade em geral, logo: passariam ter um papel decisivo na efetivação das políticas públicas por meio da verificação do cumprimento efetivo das leis orçamentárias.

Adiante, vemos que a Constituição Federal assume um papel de controle orçamentário no Brasil, já que a sua prática depende da fundamentação e da validação constitucional. Segundo Lenza (2016, p. o Supremo Tribunal Federal entendia que as leis orçamentárias, ou a lei de diretrizes orçamentárias, “não poderiam ser objeto de controle, já que se tratava de leis com efeito concreto, ato administrativo em sentido material, vale dizer, leis com objeto determinado e destinatário certo”. Pedro Lenza (2016, p. destaca, ainda, que em um entendimento jurisprudencial inicial, o Supremo Tribunal Federal decidiu que se fosse demonstrado “um certo grau de abstração e generalidade” da lei, poderia ser admitido o controle em abstrato mediante a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI). desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008.

grifo nosso) (STF; ADI 4. MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Julgado:j. Já o sistema austríaco, por sua vez, criou, em 1920, de forma inédita, o chamado Tribunal Constitucional, com exclusiva atuação para o exercício do controle judicial de constitucionalidade das leis e atos normativos, em oposição ao sistema adotado pelos Estados Unidos anteriormente, tendo em via que não se pretendia a resolução dos casos concretos, mas, tão somente, a anulação genérica da lei ou ato normativo incompatível com as normas constitucionais vigentes à época. MORAES, 2017, p. O autor MORAES assevera, ainda, que a consagração efetiva da necessidade de sujeição da vontade parlamentar às normas constitucionais, com a consequente criação dos Tribunais Constitucionais europeus, Moraes afirmando (2017, p. discorre que “ocorreu após a constatação de verdadeira crise na democracia representativa e do consequente distanciamento entre a vontade popular e as emanações dos órgãos legislativos, duramente sentida durante o período nazista”.

Por fim, o modelo francês trouxe um controle de constitucionalidade preventivo a ser realizado pelo Conselho Constitucional, o qual pode, no transcurso do processo legislativo, desde que instigado de alguma forma pelo Governo, ou pelo presidente de qualquer umas das Casas legislativas, analisar e ponderar a constitucionalidade de uma proposição ou de uma emenda constitucional, antes de sua promulgação, devendo pronunciar-se no prazo de oito dias sobre a sua legalidade e constitucionalidade. LENZA, 2016, p. Daí, portanto, surge a ideia de controle de constitucionalidade difuso, onde a norma que contraria a Lei superior (Constituição Federal), é considerada absolutamente nula, de pleno direito e em relação aos seus efeitos e aplicações feitas anteriormente. Doutro norte, surge a chamada teoria da anulabilidade da norma inconstitucional defendida por Kelsen e que influenciou a Corte Constitucional Austríaca e a Europeia posteriormente, caracterizando-se como constitutiva a natureza jurídica da decisão que a reconhece (LENZA, 2016, p.

Outrossim, segundo Lenza (2016, p. no sistema austríaco, diferentemente do sistema norte-americano da nulidade, a Corte Constitucional não declara uma nulidade por si só, mas anula e cassa uma lei que, até o momento em que o pronunciamento da Corte não seja publicado, é válida e eficaz, posto que inconstitucional. Bahia (2017, p. descreve o controle difuso da seguinte maneira: “é exercido por via de exceção ou de defesa e permite que qualquer órgão do Poder Judiciário tenha competência para realizar, no caso concreto, a análise sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com o ordenamento constitucional”. Alguns outros entendimentos doutrinários e de juristas especializados afirmam que o sistema brasileiro de controle de constitucionalidade teria adotado, tão somente, o controle difuso. Todavia, no presente artigo, adota-se a teoria de que o controle de constitucionalidade no ordenamento jurídico brasileiro é misto, de forma que adota-setendo adotado em parte o modelo norte-americano (difuso) e em parte o modelo austríaco-europeu (concentrado), visto que.

as leis orçamentárias são objetos de controle nestes dois modelos. IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo (BRASIL, 1988). Os artigos 34, 35, 149, 195, 198 e 204 da Constituição Federal também trazem diversos limites e ditames em relação ao gasto público mínimo com saúde, educação, previdência social e etc, seja pela União, pelos Estados ou até pelos Municípios.

Portanto, resta cristalino que, estando a Lei Orçamentária em dissonância do que prevê a Constituição Federal ou haja notório abuso ou desvio de finalidade pelo Poder Executivo com relação as verbas públicas, é indispensável a intervenção do Poder Judiciário, por meio do Supremo Tribunal Federal, para que faça a devida fiscalização e o controle de constitucionalidade no caso concreto, impedindo, se necessário, que o Poder Executivo se utilize dos recursos estatais de maneira indevida e que desrespeite a Constituição Federal. A PERCEPÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ACERCA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS ANÁLISE DAS DECISÕES NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PRINCIPAL DE LEIS E NORMAS ORÇAMENTÁRIAS NO BRASIL: O PRECEDENTE ESTABELECIDO NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL O Supremo Tribunal Federal (STF) é responsável pela averiguação do conteúdo do processo de produção de normas, ou seja, do processo legislativo, as quais devem estar de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, assim, se faz necessário a apuração se o processo no qual determinada lei foi editada está em conformidade com os princípios e regras elencados na CF Carta Maior, o que configura no ordenamento jurídico, limitação ao poder da função legiferante ordinária.

Antes do julgamento da ADI n° 2925 de 2003, o STF entendia que o controle concentrado de constitucionalidade realizados através de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), prevista no art. I, alínea “a” da Constituição Brasileira, pois seria necessário que fosse abstrato e tivesse ainda, caráter de generalidade da norma a qual estava sendo questionada. O controle concentrado da constitucionalidade assegura a verificação de uma norma jurídica perante a Constituição Federal, com uma ação prevista especificamente. de 2001 não eram objeto da fiscalização jurídica no controle concentrado. Neste sentido foi o parecer do Ministro Carlos Velloso ao julgar a ADI 2. Na ADIn 1. DF, ressaltei que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orienta-se no sentido de que as leis de efeitos concretos não se sujeitam ao controle de constitucionalidade, em abstrato: ADIn 643-SP, Relator Ministro Celso de Mello, “DJ”, de 03.

Também são passíveis de fiscalização jurisdicional, no controle concentrado, os atos meramente administrativos (ADIn 1. Lei de diretrizes orçamentárias: Lei 10. de 2001. I – Leis com efeitos concretos, assim atos administrativos em sentido material: não se admite o seu controle em abstrato, ou no controle concentrado de constitucionalidade. II – Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado. III – Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. LEI ORÇAMENTÁRIA – CONTRIBUIÇÃO DE INTERVEN-ÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO – IMPORTAÇÃO E COMERCIALI-ZAÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS, GÁS NATURAL E DERI-VADOS E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL – CIDE – DESTINAÇÃO – ARTIGO 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

É inconstitucional interpretação da Lei Orçamentária 10. de 14 de janeiro de 2003, que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição Federal, ante a natureza exaustiva das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso II do citado parágrafo. ADI 2925, Relator(a): Ellen Gracie, relator(a) p/ acórdão: Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2003, DJ 04/03/2005). Só isso, a meu ver, justificaria o julgamento procedente da ação, votou Corrêa (BRASIL, 2003). ADI 2925, Relator(a): Ellen Gracie, relator(a) p/ acórdão: Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2003, DJ 04/03/2005). A partir de 2008, na através do julgamento da ADI nº 4048, entre outras, a Suprema Corteo STF ampliou esse controle, alterando o entendimento jurisprudencial no sentido de que o controle constitucional das leis orçamentárias assegura maior efetividade dos direitos e garantias fundamentais.

e passou a entender que lei orçamentária é lei ordinária, portanto deverá sofrer controle caso venha a ferir a Constituição. O Plenário do Supremo deferiu medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4048) para suspender a eficácia da Medida Provisória (MP) 405/07, convertida na Lei 11. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA (§ 3º DO ART. DA CF), CONCOMITANTEMENTE. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Medida cautelar deferida. ” (ADI 4049 MC / DF, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Julgamento: 05/11/2008) Resta claro, deste modo, que para a maior instância do ordenamento pátrio a norma que é objeto está sendo atacada por meio de ADI independe do seu conteúdo, assim, portanto, torna-se se torna suficiente que elaque tenha sido admitidacriado pelo Poder Legislativo e tenho sido sancionada pelo Poder Executivo, logo, , já poderá sofrer o controle de sua constitucionalidade, basta que na legislação exista controvérsia do objeto.

Ao que concerne Acerca d a lei orçamentária, a mudança de entendimento do STF em 2003 traduz um avanço no Poder Jjudiciário, uma vez que, vincula os atos executórios dos orçamentos ao fim que a a finalidade da lei o atribuiu. no que diz respeitoQuanto a densidade das normas só serão válidas, caso se tratar de ato infralegal, ressalta-se no entanto, que a todas as leis caberãoá controle de constitucionalidade (FERREIRA, 2014). O Supremo Tribunal Federal de Justiça antes de 2003 não admitia que as referidas leis fossem objeto do controle de constitucionalidade através de Ação Direta de Inconstitucionalidade, pois, havia o entendimento que as normas possuíam caráter de ato administrativo, e sendo concreto, não havia generalidade, abstração e impessoalidade, não podendo, portanto, ser objeto da ação mencionada.

Com a decisão da ADI n° 2925-DF, surge-se um novo entendimento firmado pelo STF, onde no qual assume que se faz necessário que o órgão julgador deve fiscalizar a constitucionalidade, seja de atos normativos ou leis que possuam texto controvertido constitucional em abstrato, seja objeto de caráter específico ou geral, abstrato ou concreto. Parcela majoritária da doutrina considera acertada a posição atual da Corte Suprema brasileira, visto que as leis orçamentárias são essenciais para a coletividade, portanto se consta algum vício de ilegalidade, o controle de constitucionalidade é o instrumento imprescindível para que o ordenamento jurídico tenha segurança jurídica. Ademais, a sociedade terá garantido os seus direitos fundamentais. Conforme demonstrado, a leis orçamentárias possuem natureza formal, sendo que em algumas situações assumem caráter abstrato e geral, fazendo com que possam ser objeto de matéria analisada pelo STF para que seja realizado o controle concentrado da norma.

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <http://www. planalto. gov. br/ccivil_03/leis/lcp/ lcp101. de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www. planalto. gov. br/paginadorpub/ paginador. jsp?docTP=AC&docID=266953>. Acesso em 15 abr. BRASIL. Supremo Tribunal Federal – STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5. MC. mar. Disponível em < http://redir. stf. jus. br/processos/detalhe. asp?incidente=2602344>. Acesso em 15 abr. BRASIL. Supremo Tribunal Federal – STF. Supremo suspende lei que abriu créditos extraordinários no orçamento. mai. Disponível em <http:// www.

stf. ConJur - Revista Consultor Jurídico. Disponível em <https://www. conjur. com. br/2014-mar-17/lei-orcamentos-publicos-completa-50-anos-vigencia >. Disponível em: <https://jus. com. br/artigos/21318/das-controversias-doutrinarias-quanto-a-natureza-das-leis-orcamentarias-e-suas-implicacoes-juridicas-na-discussao-acerca-do-modelo-impositivo-de-orcamento/2>. Acesso em: 12 jun. MORAES, Alexandre. LRF: o que é e como funciona a Lei de Responsabilidade Fiscal. jan. Suno Research. Disponível em <https://www. sunoresearch. Direito Financeiro e Econômico. São Paulo, Ed. Método, 2013;. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI – Medida Cautelar 4048. Acesso em: 04 jul. ADI Nº 2. Relator(a) Min. Ellen Gracie, Relator(a) p/ Acórdão: MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2003, DJ 04/03/2005. Disponível em: <http://redir. jus. br/paginadorpub/paginador. jsp?docTP=AC&docID=375403>. Acesso em: 04 jul. ADI 4. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado: 21/11/2017, processo eletrônico DJe: 22/11/2017. Disponível em: <http://redir. stf. jus. br/paginadorpub/paginador. Acesso em: 04 jul. TORRES, Ricardo Lobo.

Curso de Direito Financeiro e Tributário. ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011;.