Benefícios previdenciários e a constituição federal de 1988

A seção três, têm-se as conclusões e considerações finais do trabalho. Desenvolvimento Os sistemas previdenciários irão operar, de maneira simplificada, na forma de dois tipos de regimes: sendo eles capitalização e repartição. No regime de capitalização, os benefícios de cada indivíduo são custeados pela capitalização antecipada dos recursos de suas próprias contribuições, sendo que estas são feitas ao longo da vida ativa. Já no regime de repartição, as aposentadorias dos inativos e demais benefícios são financiados por quem está contribuindo naquele momento e os atuais contribuintes terão suas aposentadorias financiadas pelos ativos da geração seguinte. Deste modo sua aposentadoria estaria sendo financiada pelo seu pai, avô etc. rel. min.

Roberto Barroso, j. P, DJE de 23-9-2014, Tema 313. Outro ponto relevante é que o Brasil sempre foi um dos poucos países do mundo a adotar a figura da aposentadoria por tempo de serviço. Para os segurados, o piso atual dos beneficiários é de um salário mínimo (R$ 415,00), e o teto efetivo, desde março de 2008, é de R$ 3. Fruto, em grande parte, dos problemas mencionados, observou-se o agravamento da situação da previdência social nos anos que se seguiram à promulgação da Constituição de 1988. É fácil perceber que o agravamento do desequilíbrio ocorreu a partir dos anos 1990. Tal situação foi resultado não apenas da significativa expansão da despesa previdenciária, como também do menor crescimento do PIB e do aumento do desemprego e da informalidade, que afetam negativamente a receita do sistema.

Com relação ao regime de previdência do funcionalismo público, este tem semelhanças com o regime de repartição simples do INSS, mas existem diferenças básicas. Houve, inicialmente, uma ilusão de equilíbrio financeiro, uma vez que o número de aposentados era pequeno, não ocasionando gastos com benefícios, enquanto que, pelo lado da receita, havia um fluxo de novos recebimentos. No entanto, o alívio inicial foi corroído pelos encargos com benefícios de funcionários que começavam a constituir o estoque de aposentados e agravado pela inexistência de fundos de reserva nos regimes próprios de previdência. Outro tema diretamente relacionado com o déficit previdenciário é o reajuste do salário mínimo. Como se sabe, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, o salário mínimo tornou-se o piso para os benefícios da seguridade social.

Isso significa que, a todo aumento do salário mínimo, os benefícios previdenciários que se encontram entre o valor antigo e o novo piso nacional recebem um incremento. Assim, pressionado pela perspectiva concreta de déficits orçamentários crescentes, o Governo Fernando Henrique Cardoso encaminhou ao Congresso Nacional, em março de 1995, uma proposta de reforma da previdência social que buscou o caminho mais factível para a sua aprovação: manutenção dos três principais regimes – dos trabalhadores da iniciativa privada, dos servidores públicos civis e dos servidores militares –, mas sujeitos a regras uniformes (embora com importantes exceções). Isso significou a continuidade do modelo de dois pilares: o primeiro representado pelos regimes obrigatórios (RGPS e os 7 regimes próprios dos servidores públicos); o segundo, pelos voluntários (previdência privada).

Além disso, a proposta governamental retirava da Constituição os detalhamentos dos regimes existentes (“desconstitucionalização”), restringia os planos de benefícios e exigia contribuições de aposentados e pensionistas. Após o longo processo de tramitação da matéria no Congresso Nacional, muitos pontos da proposta original não conseguiram ser aprovados, não se concretizando, inclusive, a intenção de “desconstitucionalizar” a matéria. Com efeito, o texto final da emenda constitucional ficou ainda mais detalhado do que o da Constituição de 1988. Como o benefício era definido com base na remuneração do servidor no último cargo ocupado (aposentadoria integral), e não em toda sua vida contributiva, garantiu-se que, pelo menos durante cinco anos, as contribuições fossem mais compatíveis com o valor do benefício.

Com relação à imposição do teto remuneratório, vale adicionar que, até o advento da Emenda 20, o teto valia para o valor de cada remuneração, provento e pensão, considerado individualmente. Com a emenda, passou a ser aplicado à soma total dos proventos (inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos e de atividades sujeitas à contribuição para o RGPS) e à adição dos proventos com pensão e com remuneração de cargo acumulável na forma da Constituição, de cargo em comissão e de cargo eletivo. Tal teto também ficou estabelecido na Reforma Administrativa. Ademais, nas duas reformas, além de não se ter previsto regra de transição para o teto, buscou-se, em tese, o não reconhecimento do direito adquirido.

Resumindo, ficou previsto o estabelecimento de um sistema semelhante ao vigente no âmbito do RGPS: benefícios sujeitos a um teto. Rendimentos adicionais, somente se oriundos da previdência complementar, que dificilmente garantirá a percepção da renda média auferida pelo servidor quando em atividade. Sublinhe-se que a maioria dos dispositivos constitucionais modificados na área do serviço público, grande foco da Emenda 20, seguiu a premissa básica de redução de despesas, embora tenham cumprido, acessoriamente, o objetivo de aproximar os requisitos e critérios vigentes para o regime de previdência dos servidores civis e para o RGPS. Abrangendo tanto o regime dos servidores quanto o geral, pode-se mencionar a extinção da aposentadoria proporcional, a redução do elenco de professores contemplados com aposentadoria especial e a substituição da aposentadoria por tempo de serviço pela aposentadoria por tempo de contribuição.

Especificamente quanto ao RGPS, poucas foram as alterações empreendidas, cabendo destacar apenas a abertura do seguro de acidentes do trabalho para o setor privado (dispositivo ainda não regulamentado) e a vinculação da receita decorrente da contribuição dos segurados e dos empregadores incidente sobre a folha de pagamentos exclusivamente para pagamento de benefícios do RGPS. Com isso, as condições para a percepção desse benefício pelos trabalhadores da iniciativa privada ficaram praticamente inalteradas, introduzindo, assim, uma diferenciação marcante em comparação com os servidores públicos, para os quais foi estabelecida a exigência de idades mínimas. O recolhimento de contribuições previdenciárias por parte de servidores aposentados e pensionistas era outro ponto importante, em especial porque representava uma das poucas medidas com impacto de curto prazo nas contas públicas.

Aqui, o argumento governamental básico sempre esteve relacionado à iniquidade e à falta de sustentação financeira de benefícios que superam a renda líquida do servidor em atividade. Por fim, com relação à eliminação da regra de reajustes pela paridade, sua importância residia na expressiva repercussão financeira do dispositivo, na medida em que qualquer revisão na remuneração dos ativos, inclusive aumento real decorrente de transformação ou reclassificação de cargo, tinha que ser repassada aos correspondentes servidores inativos e aos 11 pensionistas. Assim, além de desestimular a melhoria de carreiras específicas, a paridade fazia com que os gastos com a folha de pagamento dos aposentados e pensionistas crescessem substancialmente. de 15 de julho de 1977). Esta lei geral trouxe substanciais mudanças rumo à modernização do regime de previdência complementar no Brasil, conferindo-lhe maior flexibilidade, credibilidade e transparência, bem como fortalecendo a capacidade de regulação e fiscalização por parte do Estado.

Preservou a organização básica do sistema em entidades de previdência 12 complementar fechadas (acessíveis apenas aos empregados de patrocinadoras ou associados de instituidores) e abertas (acessíveis a qualquer pessoa física), mas conferiu relevância às entidades multipatrocinadas (aquelas que congregam mais de um patrocinador ou instituidor) e aos multiplanos (entidades que administram planos para diversos grupos de participantes, com independência patrimonial). Outra inovação foi a criação da figura do “instituidor”, como forma de constituição de entidades fechadas de previdência. O objetivo foi permitir que as pessoas jurídicas de caráter profissional (associações, sindicatos, federações) também instituam, para seus associados, planos de previdência complementar. Dentre as mudanças advindas da Constituição Federal de 1988 destacam-se as referentes aos trabalhadores rurais.

Embora tais alterações tenham representado substancial avanço social, não foram acompanhadas de correspondente fonte de receitas que viabilizasse o equilíbrio financeiro de longo prazo do sistema. Nesse contexto, o que se verifica é que a componente mais forte do déficit do RGPS encontra-se na área rural, onde milhões de segurados recebem benefícios sem terem aportado as respectivas contribuições ao sistema. Na verdade, a maioria dos segurados da área rural não configuram típicos participantes de um seguro social como o previdenciário. Representam, em realidade, beneficiários da assistência social, onde não se exige contribuição prévia para usufruto de benefício. Percebe-se que o aumento de 9,21% do salário mínimo, em março de 2008, gerou um incremento na arrecadação de R$ 207 milhões, porém aumentou os gastos em R$ 815 milhões, o que agravou o déficit mensal do regime geral de previdência em R$ 608 milhões.

As aposentadorias precisam de garantia legal de preservação de seu valor real, pois, nas idades avançadas, são muito restritas as possibilidades de readaptação ou de defesa dos rendimentos pessoais. Todavia, repassar aumentos reais para proventos de aposentadoria e pensão não se alinha com as práticas previdenciárias observadas no mundo. Em suma, a despeito dos componentes atuariais, por trás do déficit da previdência social estão: (a) a política assistencial de transferência de renda da área urbana para a rural; (b) a política de distribuição de renda por meio de aumentos reais conferidos ao salário-mínimo; (c) a política de subsídios a determinados setores. Ou seja, tal desequilíbrio repousa muito mais na utilização da previdência para a efetivação de políticas de cunho eminentemente assistenciais do que nas regras intrínsecas ao seguro social previdenciário.

No caso brasileiro, o extrato da população formado por idosos (60 anos ou mais de idade) 26 representa algo em torno de 9%. Em termos comparativos, na França e na Alemanha, que têm mais de 23% da população na mesma faixa etária, o gasto previdenciário alcança cerca de 14% do PIB. Considerações finais O presente estudo buscou fornecer uma ampla visão da evolução da previdência social no Brasil após o advento da Constituição de 1988, mostrando as restrições e os avanços alcançados. Certamente as mudanças até aqui empreendidas não corresponderam ao ideal. Contudo, é importante ter em mente que foram as possíveis de serem implantadas.