A RELAÇÃO ENTRE A LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL E A ESTABILIDADE ECONÔMICA NO ÂMBITO MUNICIPAL BRASILEIRO

Os resultados obtidos nesta pesquisa sugerem que a LRF não melhorou a alocação dos recursos públicos e que há muito a melhorar, apesar da citada lei ter ser tornado um marco na mudança no modo de como gerenciar a coisa pública. PALAVRAS-CHAVE: Municípios; Orçamento Público; Responsabilidade Fiscal. Endividamento. ABSTRACT The Fiscal Responsibility Law has become a regulatory framework for Brazil. With its entry into force, it promoted a major shift to municipalities, states and the federation and changed the way public managers' decisions on the allocation of public resources were made by imposing fiscal and budgetary constraints. Este trabalho se atem em como os municípios foram impactados e a sua situação entre os anos 2002 e 2018. A situação-problema que se apresenta é de o quanto a LRF impactou os municípios, com foco na administração da dívida pública e endividamento, mas também de forma sucinta, como foram alteradas a sua capacidade de gerenciamento e a transparência das informações, também regidas pela mesma lei.

O objetivo geral é o de entender a abrangência da LRF quando aplicada à municipalidade e os objetivos específicos versam sobre: • conhecer a LRF e suas determinações para a estabilidade econômica; • entender a questão do equilíbrio fiscal; • detectar os impactos da LRF no endividamento municipal. A pesquisa se justifica pelo fato de a LRF atinge a todos, indistintamente, e no caso da sua aplicação nos municípios, está mais perto ainda do cidadão e conhecer suas determinações e como impactou a municipalidade, torna-se fundamental para todos, independente de estarem vinculados às disciplinas de economia, direito ou mesmo ciências políticas. A pesquisa se divide em mais seis partes a partir desta introdução e procedimentos metodológicos: (i) uma contextualização necessária sobre a LRF em que embasamento histórico, objetivos, definição de orçamento público, transparência, controle social e o desempenho das organizações são explicados para melhor entendimento do texto na sequência; (ii) uma visão geral da influência da LRF como mecanismo de controle e o impacto na gestão das cidades; (iii) estabilidade socioeconômica dos municípios 2002-2018, se e quando houve e as oscilações no período; (iv) como os pesquisadores analisam a LFR em 2018; (v) considerações finais, uma visão geral sobre o aprendizado; (vi) referências para um aprofundamento no estudo em questão.

Este período é justificado devido a ser necessário um período razoável para ser possível enxergar resultados a serem analisados, adicionalmente, devido a LRF apontar o período de dois anos em algumas de suas exigências de acompanhamento de orçamento. Não excluímos de nossa pesquisa estudos com dados em painel e de indicadores fiscais e do PIB para evidenciar nossas conclusões diante da análise da literatura estudada. Porém, não foi intuito deste estudo, elaborar regressões estatísticas, a fim de verificar se a lei proporcionou maior eficiência na gestão pública municipal em termos quantitativos. Adicionalmente, nos limitamos a estudar os efeitos, implicações, reflexos e contribuições da LRF enquanto instrumento de gestão do orçamento público e evolução da dívida dos municípios para a busca da estabilidade econômica, não se constituindo como objeto de análise, da melhoria da qualidade dos gastos públicos e da eficácia na aplicação dos recursos públicos.

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – CONTEXTUALIZAÇÃO NECESSÁRIA A administração pública, no exercício de suas funções, tem a responsabilidade geral, regulamentada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) instituída pela Lei Complementar nº 104 de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000) que estabelece normas de finanças públicas no controle da responsabilidade na gestão fiscal do país, estados e municípios. O interesse em tal aumento deu-se em função, principalmente, em razão das regras de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) que trazia vantagens para a criação de novas cidades, como consequência, aumentaram os custos governamentais que o Estado devia gerir, muito acima de suas respectivas receitas (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). O artigo 301 da CF/88 estabelece as principais atribuições aos municípios, entre outras definir e arrecadar tributos locais, prestar serviços públicos; manter cooperação técnica com a União e estados (programas de educação infantil, ensino fundamental e serviços de atendimento à saúde da população) (SOUZA, 2008: CARRAZZA, 2007).

Em relação ao gasto público municipal, pode se entender como toda a despesa do município sanada com recursos de sua receita, classificada de acordo com sua natureza, o que inclui melhoria de condições de vida para a população (saúde, educação, saneamento, previdência, segurança, ciência e pesquisa) (REZENDE, 2001; FERNANDES, 1998) As receitas públicas foram definidas no país por meio do Direito Financeiro, regulamentas pela Lei nº 4. de 17 de março de 1964, que “Institui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal” (BRASIL, 1964). E nos artigos de nº 51 a 572 onde são estabelecidos os direitos de cobrança dos tributos baseados em duas ações governamentais: instituição de tributos; e, inclusão no orçamento.

BRASIL, 2000) O controle preventivo e corretivo das ações públicas tornou-se essencial para que estejam sob a égide da legalidade e da moralidade, por este motivo, o legislador deve estar sempre atento a desenvolver instrumentos que possibilitem atuação exemplar da administração pública e também dos tribunais ou conselhos de conta (considerados órgãos auxiliares), o que está bem preconizado na LRF em seu artigo 59, § 1°3, e para complementar é preciso complementar que esta lei está amparada por uma ampla gama de instrumentos específicos de controle, nos quais estão abrangidos o controle de custos e o de resultados (BRASIL, 2000). De acordo com Moreira Neto (2000), o planejamento está inserido como a ferramenta racional que vai possibilitar que se atinja objetivos, na LRF, o princípio do planejamento está preconizado nos dispositivos que tratam da Lei de Diretrizes Orçamentárias (art.

° e 5°), dos objetivos das políticas públicas (art. °, § 4°), da reserva de contingência (art. °, III) e da programação financeira (art. Nascimento e Debus (2001) explicam que: a função do PPA é definir as diretrizes, objetivos e metas que a administração utilizará em relação às despesas de capital e correlatas por quatro anos; a LDO é responsável pelo estabelecimento limites para alocação dos recursos no orçamento anual, para a garantia que metas e objetivos do PPA sejam atingidos; o LOA, tornou-se ferramenta imprescindível para o gerenciamento orçamentário e financeiro na administração pública e a manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Os cidadãos, segundo Brito e Dias (2012) tem como expectativa e exigência, o desenvolvimento permanente pela administração local, já que a autonomia orçamentária permite que o gestor municipal possa decidir de forma a interferir na realidade utilizando as ferramentas que LRF lhe oferece.

Transparência e controle social A gestão pública é formada pelo conjunto de ideias, atitudes, normas e processos determinantes quando se relaciona a forma de atuar como autoridade política e simultaneamente atender aos interesses públicos, por estes motivos, a atividade envolve a interpretação de objetivos por meio de planejamento, direcionamento e controle (MATIAS-PEREIRA, 2016). De acordo com Lima (2006) o que se destaca na gestão, como desempenho é o fato de realizar aquilo que realmente precisa ser feito, não se pode fugir da posição de organização planejada, para o fiel cumprimento dos objetivos, essencial para o desenvolvimento do município, trazendo benefício para seus habitantes, sendo que a boa organização na gestão está diretamente ligada a alta capacidade administrativa proporcionando uma conexão melhor entre recurso, ação e resultado.

Em 27 de maio de 2009, a Lei Complementar nº 131 entrou em vigor e alterou o Artigo 487 da LRF no tocante à transparência da gestão, regulamentando a questão da transparência, quando determina que União, Estados e Municípios disponibilizem em tempo real e por meio eletrônico informações em detalhes de dados orçamentários e financeiros. A norma conhecida como a “regra de ouro” tem como objetivo o de dificultar contratação de operações de crédito para o custeio de despesas correntes e os recursos sejam utilizados com a exclusiva finalidade de investimentos (MENDES, 2012). De acordo com Brasil (2019) o resultado primário pode ser entendido como “a diferença entre as receitas e despesas não financeiras num determinado período” (p. e conhecê-lo é fundamental para o entendimento da dívida pública, já que é parâmetro para avaliação da capacidade financeira para se quitar a dívida com recursos próprios.

Ainda, de acordo com Brasil (2019) é preciso entender que o resultado nominal como “a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida acumulada até o final do bimestre atual e o saldo em 31 de dezembro do ano anterior” (p. é o reflexo da da dívida fiscal líquida somada às receitas diversas e serve para estipular se o ente tem capacidade financeira de quitar compromissos de longo prazo. Chieza (2008) explica que os objetivos dos dispositivos estão em conseguir estabelecer o equilíbrio entre as receitas e despesas com definição de critérios para que se limite os empenhos, se no final do bimestre a receita apurada não tenha condições de atingir as metas que estão estipuladas como metas fiscais ou em outra hipótese, se o município, já no final do quadrimestre, venha a ir além do limite previamente estabelecido, para o equilíbrio este deve ser levado novamente aos três próximos quadrimestres, com redução de 25% do total além já no primeiro exercício a que foi reconduzido.

Dos pontos mais importantes da LDO também se apresentam a necessidade de as metas fiscais, para o exercício, devem ser apresentadas com uma avaliação das metas do ano anterior, com demonstrativos que permitam comparação com os três anos anteriores, também deve estar incluída a evolução do patrimônio líquido, uma detalhada avaliação da situação financeira e também demonstrativos como por exemplo da compensação e renúncia da receita e nível do aumento das despesas obrigatórias de caráter permanente. CHIEZA, 2008) Por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO efetua-se o acompanhamento das metas referentes a receitas, despesas, resultado primário e dívida consolidada trienais, além de previsão relativa a riscos fiscais que possam afetar as finanças dos municípios (PILTELCKOW; FARONI; VIEIRA, p.

De acordo com Chieza (2008) fica evidente que a rigidez dos novos procedimentos alteraram o comportamento dos gestores públicos, já que o caráter mais rígido dos novos procedimentos para o planejamento das ações, o controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas públicos têm como objetivo principal a melhoria da alocação e racionalização dos gastos da administração pública. A LRF também teve papel fundamental na gestão fiscal dos entes no Brasil, uma vez que despesa com pessoal, aspectos relacionados à dívida e endividamento público, agora traziam sanções aos gestores. Menezes (2006) realizou uma pesquisa que contemplou dois anos antes e quatro anos depois da instauração de LRF (1998-2004) nos municípios brasileiros quando analisou o impacto na LRF sobre as despesas (classificadas por categoria econômica e função), os resultados indicaram que a redução de despesa orçamentária após a LRF, o que comprova que o texto legal foi eficiente na promoção do ajuste orçamentário.

Em outra análise, o pesquisador constatou que a redução das despesas atingiu mais o social e infraestrutura, sendo que ao estender a análise para o campo político, foi diagnosticado que quanto mais acirrada a campanha por cargos legislativos, maior foi o número de projetos ofertados, tornando a questão política como uma variável importante nas decisões da administração pública, outro dado importante da pesquisa é o de que chefes do executivo municipal em alinhamento com a presidência da república tendiam ser mais rígidos e comprometidos com a disciplina fiscal (MENEZES, 2006). Os autores demonstram a eficácia da LRF no tocante ao controle de gastos públicos, mas esta economia foi direcionada para o social e a infraestrutura que são setores básicos da administração, o que denota o forte vínculo entre o posicionamento político e a gestão pública, sendo que o primeiro, ainda pauta muitas das decisões dos administradores.

REALIDADE SOCIOECONÔMICA DOS MUNICÍPIOS 2002-2018 Sen, Motta e Mendes (2000) esclarecem que o desenvolvimento socioeconômico não pode estar restrito apenas a índices de industrialização e crescimento de emprego e renda, mas também devem ser acrescentados outros determinantes como serviços de saúde e educação, principalmente quando se trata de levantar dados de uma cidade. O município é a célula base que compõe o corpo da União, o seu desenvolvimento local e sua proximidade de gestores com os cidadãos o torna o ente nacional com maior capacidade de resolver os problemas locais o que deveria transformar os gastos em investimentos eficazes, uma vez que o administrador público está próximo da realidade e suas necessidades (BIDERMAN; ARVATE, 2004). Sustentabilidade de curto prazo: análise do comportamento do resultado primário, mês a mês, possibilitou mais detalhes do comportamento fiscal dos municípios (comparação de resultado primário realizado em relação ao requerido).

Para se considerar sustentável é preciso que o resultado primário supere o requerido e ao longo desta série, em seis períodos, esta condição não se concretizou (CARDOSO et al. Figura 3: Resultado Primário Realizado X Requerido13 Fonte: CARDOSO et al. Sustentabilidade de longo prazo: a que se espera da dívida pública municipal conseguiu se manter em até 2015, já que existem momentos diferenciados neste período para o início de uma condição de sustentabilidade, o que pode ser entendido que a LRF, por sí só não conseguiu manter a sustentabilidade forma permanente, mesmo com todas as ferramentas que apresentou para limitar e controlar gastos públicos (CARDOSO et al. De acordo com Cardoso et al. O que denota que no período a dívida pública municipal se concentrava entre os municípios de porte médio, mostrando que estes deveriam buscar políticas públicas que contivessem senão a origem, mas a evolução de tal endividamento.

Santolini, Jayme Jr. e Reis (2009) destacam que em períodos de crise macroeconômica é preciso que saber que as rígidas regras da LRF limitam os gastos em investimentos públicos, uma vez que a diminuição da receita fará certamente com que o gestor público contenha gastos e investimentos. Em um estudo sobre o impacto do endividamento dos municípios do Rio Grande Norte, Mello e Dalchiavon (2012) conseguir detectar que: 63% dos entes haviam reduzido de forma significativa de suas dívidas; 33% reduziram o valor dos encargos; e 11% diminuiu os períodos de pagamento. Todos os municípios que foram pesquisados, atendiam as regras impostas pela LRF e os autores confirmam que a lei tem conseguido ser eficaz na redução de ultrapassagem de limites por parte dos administradores públicos.

As decisões de gastos dos municípios foi profundamente alterada e com isso porque foram eles os mais afetados pela então, nova regulação fiscal. Sob estas novas regras, de planejamento e execução, promoveram um novo direcionamento dos recursos disponíveis. De acordo com Silva (2005) o importante papel da LRF que foi o de dar reforço aos mecanismos de planejamento orçamentário, limita o endividamento público, restringe ações do último ano de mandato e impõe uma transparência mais abrangente nas prestações de contas dos governos. A LRF dá suporte à criação de um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até então inexistente no cenário brasileiro. Tem o objetivo de controlar o déficit público, para estabilizar a dívida em nível compatível com o status de economia emergente.

Deste modo, os gestores públicos tiveram que se adaptar ao novo marco das finanças públicas, estabelecendo o equilíbrio entre receitas e despesas, garantindo assim a manutenção da atividade financeira com eficiência e na prevenção de desperdícios ou desvios. Alguns municípios tiveram mais dificuldade em se adequar para nos diversos requisitos da legislação, uma vez que a limitação de despesas com pessoal em 60% acabou tornando um desafio, mas os ajustes foram realizados e as despesas se adequaram à referida lei (FIORAVANTE et al. …] quanto à despesa com pessoal, há dois perfis de municípios, quais sejam: aqueles com margem mais flexível para este tipo de despesa (até 42,38%; de 42,38 a 45,45%; de 45,45 a 48,35%), e os que estão próximos ou já inseridos no limite prudencial, ou seja, acima de 48,35%.

Observou-se que a proporção de municípios nos quartis com despesa de pessoal até 45,45%, no período de 2004 a 2008, foi respectivamente de 69,6%, 56,8%, 48,7% e 54,6%. Constatou-se então, que há conforto nos gastos com pessoal para uma expressiva proporção de municípios nesses anos, pois têm margem razoável para esse tipo de despesa frente aos limites definidos pela LRF. VELOSO; TEIXEIRA, 2007, p. Uma pesquisa que visava detectar a influência da LRF, por sua restrição fiscal, no padrão de endividamento pelos municípios com mais de 100 mil habitantes, realizada por De Jesus e Corbari (2009) que teve como resultadoa indicação de queque as variáveis “Estrutura de Capital” e “Endividamento Defasado” modificaram o padrão de comportamento do endividamento público durante os anos 1998-2006. Os resultados mostram que, com a introdução da LRF, o Endividamento Defasado (EDf) obteve perda de poder de explicação, enquanto a variável Estrutura de Capital (EC) obteve incremento, sugerindo que a gestão da dívida e das fontes de recursos passou a ser mais efetiva.

Os resultados apresentam-se altamente significativos, tanto em relação à relevância dos indicadores de gestão financeira, como em relação ao impacto da LRF. Isso confirma a hipótese norteadora desta pesquisa. comprova que nos primeiros anos da LRF alguns municípios tiveram que adequar sua folha de pagamento para os 60% determinados por lei, mas alertam que já no início dos anos 2000, a carga tributária vinha aumentando para que se pudesse manter o saneamento fiscal porque, Apesar de a relação DCL/RCL, no agregado dos municípios, apresentar queda na média dos municípios, essa se deve em parte ao aumento da carga tributária bruta dos municípios. Tal melhora sugere que a LRF teve impacto positivo no esforço fiscal próprio dos municípios, ao menos do lado da receita.

No entanto, há que se verificar se esse aumento de tributação pode não ter um aspecto positivo pelo lado dos contribuintes. Ou seja, para que esse aumento da arrecadação tributária seja positivo para os residentes locais, é necessário igualar-se o custo do aumento dos impostos com o aumento dos benefícios (ou seja, bens e serviços prestados pelos entes municipais) (p. Ainda existem municípios que não se adequaram a este novo sistema, buscam saídas para não fazem o procedimento correto, utilizam artifícios como planejamentos anteriores, sem consultas para atualização de pesquisas e indicadores sobre as suas reais necessidades e tmbém, os gestores públicos não se atentaram para a real necessidade de montar um corpo técnico qualificado que esteja apto a atender as exigências da LRF, alguns possuem somente um contador ou mesmo é o prefeito quem define os gastos da prefeitura (FERNANDES, 2014).

Assinalaram também que o êxito desejado em relação ao planejamento indicado pela LRF deve ser fruto de controle eficaz no equilíbrio das contas públicas, a transparência das informações deve estar inserida no processo, desde o planejamento até a última ação administrativa, apesar de a LRF estar em vigor desde 2000, a transparência ainda esbarra em empecilhos como atrasos na prestação de contas, nas publicações quanto ao planejamento e gerenciamento dos recursos públicos, sendo que os gestores destinam nenhum ou muito pouco investimento para a divulgação da transparência fiscal (CRUZ; AFONSO, 2018). Observa-se, pois, que com a implementação da LRF o processo de gestão precisou se aperfeiçoar desde o planejamento até mesmo a perspectiva de transparência, permitindo que todos tenham acesso as informações e consequentemente a aplicar verdadeiramente os recursos em seus devidos destinos.

Pode acontecer de que muitos gestores municipais tenham visto como algo a ser cobrado, mas por intermédio da LRF os municípios puderam aperfeiçoar suas metas, em prol do bem comum e que todos sejam contemplados, direta ou indiretamente. ALMEIDA; CAFFÉ FILHO, 2019, p. Em relação às despesas, Medeiros et al. A Federação no Brasil: impasses e perspectivas. Ensaios Selecionados, FUNDAP, 1995. AFONSO, J. R. R; ARAÚJO, E. Revista BNDES, v. n. jun. de 1996. ALMEIDA, Luzilene de Souza. Lei de Responsabilidade Fiscal: Uma revisão de literatura. Rev. Mult. Psic. V. de.  A lei de responsabilidade fiscal e seus reflexos na contabilidade pública.  RBDGP (Pombal - Paraíba, Brasil), v. n. p. BRASIL. Casa Civil. Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, disponível em: http://www. planalto. gov.

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