POLÍTICA EXTERNA E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL análise de contexto da emergência do meio ambiente nas relações Brasil-Alemanha

Por meio da análise de contexto, de um estudo exploratório e de uma revisão de literatura, articulou-se conjuntamente esses níveis analíticos a fim de compreender o aprofundamento da relação bilateral, nas décadas 1990 e 2000, a maior relevância do meio ambiente e o aumento do número de atos bilaterais na área ambiental. Palavras-chave: Brasil. Alemanha. Análise de Política Externa. Meio Ambiente. Foreign Policy Analysis. Environment. International Cooperation. SUMÁRIO INTRODUÇÃO 8 1. ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA E O CONTEXTO EXTERNO DA EMERGÊNCIA DO MEIO AMBIENTE 11 1. Principais características da Política Externa Ambiental Alemã 37 2. Considerações Finais 39 3. TRAJETÓRIA DAS RELAÇÕES BRASIL-ALEMANHA E O MEIO AMBIENTE NA COOPERAÇÃO E NOS ATOS BILATERAIS 41 3. Histórico da relação Brasil-Alemanha e da cooperação bilateral 41 3.

Aproximação e “aliança especial” (1964 - 1982) 41 3. Enquanto isso, internamente, o Brasil passava pela redemocratização e a Alemanha, pela reunificação, verificando-se, em ambos, um fortalecimento de novos atores e uma maior politização de suas políticas externas. Dessa forma, novos temas, interesses e atores foram surgindo na agenda bilateral de cooperação. Um dos temas que se destaca, principalmente no final do século XX e nos anos 2000, é o meio ambiente. A emergência do meio ambiente na relação BrasilAlemanha tem sido fundamental para as mudanças de postura, de um frente ao outro, e de inserção de ambos frente ao sistema internacional. Este também sofreu mudanças com essa emergência, formando-se um regime internacional próprio da temática ambiental, devido à sua natureza transnacional e global.

O estudo exploratório também foi relevante para o levantamento de dados, sem preestabelecer uma hipótese e sem considerar explicações causais. Por meio de fontes secundárias de informação, como livros, artigos científicos, atos bilaterais, trabalhos de conclusão de curso e de diplomatas, uma revisão de literatura foi elaborada para entender os contextos domésticos e globais, assim como as relações entre Brasil e Alemanha. Além disso, como fonte primária, dados sobre os atos bilaterais de cooperação foram levantados por meio do sistema da Divisão de Atos Internacionais do Ministério das Relações Exteriores. O estudo se baseia na Análise de Política Externa (APE), partindo da premissa que as políticas externas ambientais dos dois países são condicionadas pelos níveis interno e externo de análise, com seus respectivos contextos.

A definição de política externa é “o somatório das relações exteriores oficiais conduzidas por um ator independente nas relações internacionais” (HILL, 2003, p. Com o intuito de analisar o contexto externo e seus principais elementos e, posteriormente, compreender a emergência do meio ambiente nesse contexto, para depois analisar os dois outros níveis e verificar a conexão entre eles nos demais capítulos do presente trabalho, a Análise de Política Externa (APE) será apresentada na primeira seção deste capítulo. A teoria dará suporte para entender as teorias de Cooperação Internacional e de Regimes Internacionais, obtendo uma visão geral do contexto e da estrutura do sistema internacional, principalmente, no pós-Guerra Fria. Na segunda seção, quatro importantes fatores que ajudam a compreender o contexto externo serão abordados: cooperação, interdependência, regimes internacionais e cooperação internacional para o desenvolvimento e regimes internacionais.

Em seguida, será enfocada a questão ambiental para verificar sua trajetória no contexto analisado. As duas teorias têm se intensificado ao longo das últimas décadas, aumentando sua importância nas relações internacionais, suas influências sobre as políticas externas e públicas dos Estados e destacando certa interdependência entre eles. Os principais agentes responsáveis por esse processo de tomada de decisão, considerados por Hudson (2007), são o líder, a burocracia e grupos sociais como, por exemplo, os sindicatos, partidos políticos, empresas, opinião pública, entre outros. Quanto mais coeso um deles for, mais poderoso e influente ele pode se tornar no tabuleiro doméstico e na formulação da política externa, facilitando todo o processo até a implementação de uma ação específica (HUDSON, 2007).

Hudson (2005) ainda afirma que, além dessa coesão interna, é necessário que os agentes possuam energia, poder e convicção para mudarem o rumo e redirecionarem as políticas. Ademais, trocas de governo e de partido e alterações na burocracia também podem ocasionar mudanças nas ideologias internas e redirecionar a política externa dos Estados, como foi caso brasileiro quando trocou de regime militar para regime democrático no período pósGuerra Fria. A estruturação doméstica mostra-se relevante por promover a governabilidade e por desencadear mudanças na política externa dos Estados. O maior grau de transparência e a maior participação de atores não estatais e da sociedade civil são aspectos da democracia que auxiliam o processo de politização da política externa, assim como o interesse do governo em vigência e da natureza do tema inserido.

De qualquer forma, as prioridades e interesses nacionais podem se alterar ao longo do tempo e, também, atores não estatais da sociedade civil podem ser mais influentes em determinados períodos ou processos (MILANI, 2012). Entretanto, raramente um único ator ou apenas os fatores internos provocarão um resultado político. A quantidade de fatores influenciadores na formulação de política externa é demasiada e, por conta disso, Hudson (2007) aponta outras três relevantes características da APE. Além de ser orientada para o agente e para a tomada de decisão, a APE é multi/interdisciplinar, multifatorial e multinível. Em vista dessa dinâmica dos fenômenos sociais, Hill (2003, p. destaca a importância de compreender a relação entre agente e estrutura, pois “o processo decisório em política externa é uma complexa interação entre muitos atores inseridos em uma ampla variação de estruturas”.

Nesse sentido, de acordo com Hill (2003), atores e estrutura estão em constante evolução e apresentam a tendência global de um aumento de questões “intermésticas”. Estas questões englobam as dimensões internacionais e domésticas, questionando a separação entre elas, como é o caso da temática ambiental, conforme será visto mais adiante. Ademais, somadas com as Organizações Internacionais, as Organizações NãoGovernamentais (ONGs), o Direito Internacional, a política exterior dos outros Estados e a distribuição de poder entre eles, as questões intermésticas também são fatores que geram interdependência e constrangimento político, alterando a atuação dos governos no meio internacional (HILL, 2003). A interdependência destaca-se, nesse contexto, por não só ter auxiliado no processo de intensificação da cooperação internacional, mas também ter alterado a forma como os Estados interagem entre si.

Segundo Keohane e Nye (2001), a interdependência foi proveniente de crescentes transações internacionais e possui três principais características. A primeira é a existência de múltiplos canais que conectam as sociedades transnacionais. A segunda é a mudança da agenda de relacionamentos interestatais, que passa a não ser mais organizada em hierarquia. Ou seja, a segurança não se posiciona mais sempre no topo de importância e a distinção de temas domésticos e internacionais fica mais embaçada, surgindo questões “intermésticas” que Hill (2003) aponta. Mesmo que não haja uma autoridade central para tornar tratados e acordos mais eficazes e de caráter obrigatório, os regimes internacionais desempenham papeis importantes e têm formado um novo multilateralismo no pós-Guerra Fria, que se caracteriza pela intensificação da democratização, da interdependência e do processo de globalização.

Sendo assim, eles afetam até certo ponto a barganha política nos processos de tomada de decisão. Ademais, as organizações internacionais, as ONGs e outros atores não estatais tornam-se mais relevantes (KEOHANE; NYE, 2001). Diante deste quadro, novas modalidades de cooperação internacional surgiram. Uma delas foi a Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID) ou ajuda externa, definida como “transferência voluntária de recursos públicos, de um governo independente para outro, para uma Organização Internacional ou para um ONG” (DAC apud LANCASTER, 2007). Até a década de 1980, os principais propósitos dos países doadores concentravam-se nas áreas da diplomacia, da ajuda humanitária, do comércio e, mais recentemente, do desenvolvimento (LANCASTER, 2007). Puente (2010) destaca também a importância das dimensões securitária, política e econômica, sendo as cooperações de caráter mais público e bilateral.

Somente após a Guerra Fria novos interesses surgiram, aumentando a ajuda externa e, para ilustrar melhor o novo cenário, Lancaster (2007) retoma a APE por avaliar os impactos das políticas domésticas e externas dos atores estatais. A competição de interesses internos, o jeito que os governos se organizam e as instituições políticas manipulam essa ajuda externa, determinando seus valores e destinos. No longo prazo, além dessas políticas domésticas, as pressões externas de ideias e interesses também influenciam nos propósitos da cooperação (LANCASTER, 2007). Embora represente ainda menor peso no conjunto de motivações e justificativas para os atores cooperarem entre si, o meio ambiente, ao longo das últimas décadas, passa a desempenhar papel expressivo por conta de sua complexidade e de sua dimensão “multinível”.

Emergência e trajetória do Regime Ambiental Internacional e sua influência na CID: um foco nas Conferências ambientais Diante da intensificação de arranjos cooperativos, de interdependência e de regimes internacionais no contexto externo, o meio ambiente surge como um problema transnacional recente, aparecendo na composição de cooperação e de regimes internacionais. O meio ambiente começou a emergir como tema das Relações Internacionais por meio de instrumentos como os acordos de cooperação bilateral relacionados à utilização de recursos ambientais. As preocupações ambientais, antes da década de 1960, tinham foco setorizado, local ou regional, e envolviam interesses puramente políticos e econômicos. Os Estados não davam o devido destaque ao tema em suas políticas, pois a segurança estratégica dominava suas agendas (NASCIMENTO, 2011).

Já na década de 1980, marcada fundamentalmente pelos dois choques do petróleo, a vulnerabilidade dos países frente à escassez de recursos naturais foi evidenciada. Ainda, desastres ecológicos, como o acidente nuclear de Chernobyl em 1986, e a intensificação da poluição e de seus problemas, como o efeito estufa (CFCs), fizeram com que as políticas ambientais dos países começassem a direcionar-se para um enfoque de tipo preventivo (MAGRINI, 2001). A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, foi convocada dois anos após a publicação do Relatório Brundtland, que introduziu novos enfoques e originou o conceito de desenvolvimento sustentável. Este conceito foi consagrado no Rio e esteve na base das transformações observadas na década de 1990, contribuindo para que a degradação ambiental passasse a ser vista como efeito dos modelos de desenvolvimento adotado nos países ricos e como efeito da pobreza e da falta de recursos básicos dos países pobres (FIGUEIRA, 2009).

Neste momento, a posição dos países em desenvolvimento, liderados pelo Brasil, tornou-se mais estruturada, passando de uma atitude reativa para proativa. Tabela 1 - Composição da Ajuda Externa Composição 1995-98 2005-08 Filantropia Privada 17% 32% Mudanças climáticas 0% 7% Estados falidos 19% 26% Novos parceiros de desenvolvimento 1% 5% Cooperação técnica 20% 11% Outros 43% 19% Fonte: Elaborada pela autora com base nos dados extraídos de Kharas et al (2011, p. Países doadores, como a Alemanha, destinam parte da cooperação para o desenvolvimento a projetos e programas que visam à preservação ambiental e ao desenvolvimento sustentável, caracterizando-se, assim, a cooperação ambiental internacional. Esse tipo de cooperação constitui uma das modalidades da CID, dentro da Cooperação Técnica Internacional, da Cooperação Financeira, entre outras (PUENTE, 2010). Por ser um tema relativamente recente e complexo, a coordenação política para o meio ambiente exige certa compatibilização de interesses e objetivos, o que se apresenta uma tarefa difícil na política internacional e no regime ambiental.

A respeito disso, Silva (2012, p. Por outro lado, os dois aspectos externos podem ser meios mais adequados para que os Estados cumpram os tratados e acordos internacionais, busquem soluções em conjunto e resolvam na prática problemas ambientais (MACHADO; SANTOS, 2009). Considerações Finais O objetivo deste capítulo foi abordar a Análise de Política Externa, que contribui na compreenção da interconexão entre os contextos, o que é relevante para o restante do trabalho, estudar o contexto externo com seus principais fatores e entender como foi a emergência do meio ambiente neste âmbito. A APE, com seus diversos fatores, disciplinas e contextos para a análise do processo de tomada de decisão, auxilia na compreensão das relações internacionais contemporâneas por meio da sua aproximação com o âmbito interno, sendo a política externa dos Estados o principal conector.

A formulação de política externa é, assim, influenciada tanto por fatores domésticos, quanto por fatores externos, conforme ilustra o jogo de dois níveis proposto por Putnam (1998). Observa-se que, nas últimas décadas, uma nova dinâmica e um novo multilateralismo surgiram no contexto externo, alimentados pelo aumento da democratização, da globalização, da interdependência e, consequentemente, da intensificação da CID e dos regimes internacionais. Posteriormente, na Seção 2. o enfoque para o meio ambiente no nível interno é estudado, levando em conta a recente geopolítica ambiental. Como o unilateralismo dificilmente prospera no regime ambiental internacional, os agentes tomadores de decisão devem saber equilibrar a defesa das posições nacionais com o interesse multilateral (NASCIMENTO, 2011). Com novos atores e instrumentos ganhando espaço nas negociações a partir dos anos 90, surge também as necessidades de se buscar uma efetiva “conciliação” entre as partes e as políticas ambientais para se ancorarem no conceito de desenvolvimento sustentável.

Segundo Magrini (2001, p. A partir dos anos 1990, houve a “autonomia pela participação”, de cunho liberal e concretizada no governo FHC, a fim de aderir aos regimes internacionais e de influenciar a formulação dos princípios e das regras que regem o sistema internacional. Por último, o governo Lula caracterizou-se pela “autonomia pela diversificação”, por meio da variedade de parceiros e de estratégias para reduzir assimetrias nas relações externas com as potências e para aumentar a capacidade negociadora nacional (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007). Quanto à segunda característica central da política externa brasileira, a literatura destaca uma forte presença dos líderes no processo decisório da política externa brasileira. A diplomacia presidencial, segundo Figueira (2009), teve início no governo Geisel, com o intuito de atingir suas novas diretrizes e seu novo projeto de inserção internacional, o pragmatismo responsável.

Em seguida, Figueiredo deu sequência por meio da participação ativa e do aumento de suas visitas internacionais (FIGUEIRA, 2011). Entretanto, a partir dos anos de 1990, observam-se processos de “desencapsulamento” e de politização da política externa brasileira. Por conta disso, verificam-se tendências de uma descentralização horizontal burocrática, diminuindo o monopólio do Ministério das Relações Exteriores sobre a formulação e a execução da política externa, e promovendo uma aproximação desta das demais políticas domésticas. Figueira (2009) explica essas mudanças domésticas por meio da APE, abordando a intensificação da interdependência vigente entre os ambientes doméstico e internacional. A autora defende que a incorporação de temáticas transversais na agenda diplomática, como a ambiental, tratada mais adiante, demandou um diálogo mais estreito entre as burocracias federais para que o país definisse seu posicionamento em âmbito internacional nas mais diversas temáticas.

Logo, houve aumento da atividade ministerial e da diplomacia presidencial no processo de tomada de decisão de política externa, o que gerou uma porosidade institucional do Itamaraty no que se refere às relações interburocráticas. Além do fortalecimento da opinião pública a respeito do tema, Figueira (2011) destaca as influências do empresariado brasileiro e das ONGs no processo de decisão de política externa. Com a criação da Coalizão Empresarial Brasileira, os interesses dos empresários foram organizados e direcionados às negociações internacionais. Já as ONGs obtiveram cada vez mais capacidade de influência por intermédio da mobilização da opinião pública local ou mundial, além de realizarem ações diretas e de exercerem pressão, no caso do Brasil, em relação aos temas de direitos humanos e de meio ambiente, principalmente.

Logo, Figueira (2009) conclui que há mudanças ainda incipientes, onde algumas lógicas administrativas vão em direção a mudança e outras em direção a resistência. A tendência que irá prevalecer dependerá da dinâmica decisória em política externa no país, principalmente por parte do Ministério das Relações Exteriores (MRE), que requer uma adaptação institucional. De 1969 a 1972, Willy Brandt foi um importante Chanceler Federal devido à sua nova diretriz, a “Política para o Oriente” (Ostpolitik), executando a abertura para o Leste Europeu, promovendo a reconciliação com o bloco socialista e reconhecendo a RDA (BANDEIRA, 2000). Em seguida, com as crises do petróleo, o chanceler Helmut Schmidt lidou com a recessão econômica por meio da adoção de uma matriz energética nuclear, gerando, de acordo com Câmara (2013), certo debate interno por conta da forte opinião pública alemã a respeito do meio ambiente, tema que será abordado posteriormente.

Já Helmut Kohl, pertencendo à ala relativamente mais conservadora de seu partido, ocupou o maior tempo na Chancelaria (1982-1998), passando pelo processo de reunificação. Percebeu-se em seu governo que, com a ajuda de seus governos antecessores e com a continuação de certas diretrizes, como a Ostpolitik, houve, de forma geral, grande inserção internacional e capital político acumulado, promovendo um aumento da credibilidade alemã internacional (BANDEIRA, 2000). Antes e durante o período da reunificação, Bandeira (2000) observa que a crise hegemônica dos EUA e a crescente multipolarização da economia mundial possibilitaram à Alemanha expandir sua influência para diferentes regiões, como a América Latina. Além disso, como o país possui grande coordenação entre o governo e grupos organizados de interesse, as tomadas de decisão são formuladas pelo consenso e pela constante consulta (WURZEL, 2002).

Os chanceleres e demais tomadores de decisão, dessa forma, passaram a ter que levar em consideração esse consenso e a opinião de diversos outros atores estatais e não estatais que surgiram com o fim da Guerra Fria. A opinião pública alemã, por ser uma sociedade instruída e traumatizada pelas duas guerras mundiais, influencia fortemente nesse processo decisório grande influência no processo decisório (BANDEIRA, 2000). A UE, como ator estatal, e o empresariado alemão, como ator não estatal, merecem destaque, pois suas decisões e ações impactam diretamente no âmbito interno alemão (WURZEL, 2002). Apesar das tomadas de decisão serem mais complexas, a burocracia do país é visivelmente adaptada às políticas “multiníveis”, justamente para facilitar suas relações com o bloco europeu.

A emergência do tema, de novos atores e de uma nova geopolítica tende a mudar a problematização sobre como o Brasil e a Alemanha devem comportar-se internacionalmente a respeito da temática ambiental e como essa questão se relaciona com os campos de política externa, cooperação e regimes internacionais. Em vista de entender essa problemática, serão abordadas em seguida as políticas externas ambientais dos dois países em questão. Política Externa Ambiental no Brasil e na Alemanha A evolução da política e da gestão ambiental do Brasil e da Alemanha foi marcada pelos desdobramentos dos três grandes marcos ambientalistas apresentados no Capítulo 1: as Conferências de Estocolmo em 1972, do Rio em 1992 e de Johanesburgo em 2002.

Ambos os países procuraram adaptar suas estratégias de ação externa às novas realidades que surgiam na conjuntura ambiental, porém, os processos ocorreram de acordo com as questões econômicas, políticas e culturais específicas de cada um. Principais características da Política Externa Ambiental Brasileira A década de 1970, marcada pela Conferência de Estocolmo e pelos seus desdobramentos, representou para os poderes públicos do Brasil uma fase de estruturação e normatização em campo ambiental, principalmente do ponto de vista institucional (ABRANTES, 2003). foram também fatores relevante para uma maior consciência ambiental, provocando mudanças no posicionamento brasileiro quanto ao tema. A Constituição trouxe, pela primeira vez de forma explícita, a preocupação com o meio ambiente, uma política ambiental brasileira fortalecida e a elevação dos municípios à categoria de ente federativo, atribuindo-os mais obrigações e competências.

Assim sendo, houve um crescimento do envolvimento estadual e municipal em questões ambientais, porém, sem que a lei federal tenha redefinido as competências, fazendo com que eles ficassem desprovidos de capacidade institucional, administrativa e financeira para cumprir suas novas atribuições, havendo também, às vezes, sobreposição de competências (MAGRINI, 2001). De acordo com Abrantes (2003), a política ambiental começou a ser formada quando a Política Nacional do Meio Ambiente foi aprovada, em 1981, estabelecendo objetivos e justificativas para uma ação integrada ambientalista; e quando o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), órgão central de execução, foi criado em 1989. Além disso, efetivou-se o Programa Nacional do Meio Ambiente, que se volta para resolver deficiências na capacitação institucional, na conservação da biodiversidade e nas estratégias de desenvolvimento, sendo financiado por agências como o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e o Banco Alemão de Desenvolvimento (KfW).

A diferença foi que, em 2002, a participação de setores da sociedade foi mais estimulada por parte dos governos, fortalecendo a interação entre atores estatais e não estatais (FIGUEIRA, 2009). Lago (2013, p. também nota o crescimento do interesse da sociedade civil brasileira pela questão ambiental e o papel ativo da delegação brasileira, que “havia coordenado o Grupo dos 77 e China em diversas negociações, e liderado a tentativa de fixação de uma meta para energias renováveis na matriz energética mundial”. Nessas conferências, pôde-se observar que o Brasil marcou forte presença e ocupou posição de particular importância nas discussões desde o primeiro momento, assumindo papel de liderança reconhecido, mesmo quando polêmico. Além disso, O forte engajamento brasileiro na grande maioria dos temas explica-se, seguramente, pela coexistência no País de interesses – muitas vezes contraditórios – que são direta ou indiretamente afetados pela agenda internacional de meio ambiente, tendo em vista não só o tamanho de sua economia e de sua população, as suas dimensões continentais, as suas riquezas naturais, mas também as desigualdades regionais e as injustiças sociais (LAGO, 2013, p.

Duas respostas do governo frente a essa mobilização foram a formação do Partido Verde em 1983 e a criação do Ministério Federal do Meio Ambiente, Proteção da Natureza, Construção e Segurança Nuclear (BMUB) em 1986. Os primeiros dois ministros, Walter Wallmann e Klaus Töpfer, foram cruciais para levar a temática ambiental para o âmbito internacional, sugerindo medidas globais para a proteção do clima (BÖCHER; TÖLLER, 2012). A partir desses acontecimentos, as políticas ambientais interna e externa consolidaram-se e, até o fim da década de 1980, houve estabilização. Wurzel (2002) ainda afirma que, nesta década, a RFA começou tomar para si o papel de líder ambiental, não só na Europa, mas em âmbito global, atingindo novas regiões do globo.

Um dos fatores que alavancaram esse posicionamento foi o grande envolvimento e mobilização com o tema por parte da sociedade civil alemã, destacando-se dos demais países europeus. Além disso, a Agenda 21 da Alemanha deu ênfase no suporte ao setor privado, para que este incorporasse aspectos ambientais em suas atividades e em suas especificações de compra (BÖCHER; TÖLLER, 2012). A Alemanha, portanto, foi um país pioneiro em relação à sua política externa ambiental. Seus três grandes princípios, os quais são a precaução, a cooperação e a sustentabilidade, em conjunto com as medidas de “modernização ecológica” interna, de maior produtora em tecnologia ambiental e de apropriação da responsabilidade global, revelam o papel de liderança do país frente ao meio ambiente nas últimas décadas.

Verifica-se, também, a formação do consenso dentro da sociedade alemã quanto às preocupações ecológicas, o que estimula ainda mais a política externa ambiental e a cooperação ambiental do país (BÖCHER; TÖLLER, 2012). Considerações Finais Tendo a APE como base teórica, este capítulo mostrou que as políticas externas do Brasil e da Alemanha foram traçadas levando em conta um conjunto de fatores domésticos e internacionais e as perspectivas e interesses do país para com o Sistema Internacional. TRAJETÓRIA DAS RELAÇÕES BRASIL-ALEMANHA E O MEIO AMBIENTE NA COOPERAÇÃO E NOS ATOS BILATERAIS Este capítulo pretende explorar a trajetória da cooperação entre Brasil e Alemanha, estudando as condições políticas, econômicas e conceituais por meio de uma periodização.

A partir dela, pretende-se identificar a emergência e a evolução da temática ambiental. Em vista disso, o estudo retoma os contextos domésticos e as peculiaridades das políticas externas do Brasil e da Alemanha e traz novas análises a respeito da sua relação e cooperação bilaterais. A delimitação dos períodos baseia-se na divisão de Lohbauer (2000), efetuandose alguns ajustes. Primeiramente, a análise se estende até 2005, fim do Governo Schröder, sendo que o autor finaliza no ano de 1999, um ano antes da sua publicação. Ambos podem ser caracterizados como Acordo-Quadro2, possuindo, na época, conotações mais técnicas de cooperação e sendo implementados, nos anos seguites, por meio de acordos ou ajustes complementares3 (LOHBAUER, 2000). Em termos políticos, os motivos que influenciaram essa aproximação, apontados por Lohbauer (2000), podem ser encontrados mais por parte do Brasil do que por parte da Alemanha.

O Itamaraty e os líderes estatais brasileiros, decepcionados com a relação com os Estados Unidos, começaram a buscar maior liberdade de ação no sistema internacional, a fim de obter mais autonomia. Nesse sentido, a RFA surgiu como a “opção europeia”, sendo uma alternativa para as relações externas brasileiras. Por outro lado, os motivos e interesses da RFA centraram-se mais em aspectos comerciais. Nesse aspecto, observa-se o envolvimento dos líderes na política externa de cada país, o que evidencia o início da diplomacia entre presidentes brasileiros e chanceleres alemães. No que tange à cooperação até o começo da década de 1980 Lohbauer (2000) aponta que o Brasil recebia dois terços do total investido na América do Sul pela RFA, demonstrando o seu papel de líder regional pelos alemães.

Todavia, no fim desse primeiro período, já se percebe o começo de um distanciamento. Os agentes estatais alemães, em função das debilidades econômicas geradas pelas crises do petróleo, diminuíram o volume de investimento, o que provocou repercussões no mercado interno brasileiro, sendo um deles o fim do “milagre econômico” do regime militar. Ademais, segundo Lancaster (2007), a política externa alemã, estando mais voltada para outras regiões do globo (Ostpolitik), também motivou esses cortes na ajuda externa. Apesar disso, a cooperação continuava a ocorrer, com foco nas áreas técnicas dos campos comerciais, automobilístico, de agricultura e de máquinas. Câmara (2013) destaca a contínua relevância da relação e da cooperação bilaterais pelo fato de que, até o fim da Guerra Fria, o Brasil constituía-se como o principal polo de produção de empresas alemãs fora da Europa.

Ademais, com a criação da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) em 1987, o país deu um importante passo para a organização de sua estrutura institucional e para a consolidação de um sistema de cooperação internacional (LOHBAUER, 2000). Nesse período, a questão ambiental já havia surgido, tanto em âmbito internacional, quanto nos âmbitos internos do Brasil e da RFA. Contudo, apenas no ano de 1988 o tema emergiu na relação bilateral. teve o intuito de ampliar as relações políticas, principalmente na América Latina e no Brasil. Para isso, a Alemanha “continuou a enfatizar a proteção do meio ambiente, a defesa dos direitos humanos, o desenvolvimento do Terceiro Mundo e o diálogo Norte-Sul” (BANDEIRA, 2000, p. Outro fator que auxiliou esse comprometimento com financiamentos, segundo o autor, foi o alto grau de interesse da opinião pública alemã nas questões ambientais.

Em 1991, Kohl visitou o Brasil, sendo a primeira visita a um país não europeu após a reunificação, pondo fim à lacuna de mais de doze anos sem a visita de um Chefe de Governo alemão no país. Nessa época, dois assuntos marcaram a pauta das relações entre os países. Apesar da escassez de novos investimentos e da Alemanha não ter sido muito presente no processo de privatização das comunicações e do sistema financeiro brasileiro, as empresas alemãs instaladas no Brasil continuaram com posição destacada no sistema produtivo do país. Além disso, segundo Lohbauer (2000), as empresas e o governo alemães abriram nova frente de interesse na América Latina com a “iniciativa especial de política latino-americana” e, especialmente no Brasil, com a defesa do meio ambiente e da indústria e com tecnologias ambientais.

O tema do desenvolvimento sustentável passou a ser prioridade nas relações bilaterais, considerando que o Brasil ganhara importância no tema pelas suas dimensões e pela grande quantidade de projetos em financiamento alemão. Nos anos 90, além das tradicionais pautas de comércio e investimento, incluíase na agenda bilateral o tema do desenvolvimento sustentável e da ecologia (2000, p. A base para a cooperação na área ambiental foi formulada, assim, pela “Declaração Conjunta sobre a Agenda Comum Brasil-Alemanha para o Meio Ambiente”, quando a então Ministra de Meio Ambiente Angela Merkel visitou o Brasil durante o Governo Sarney. Dentro do tema, um enfoque para as áreas de conservação ambiental e de uso sustentável de recursos naturais foi realizado, enquanto antes os programas ambientais englobavam mais a área urbano industrial.

Um dos fatores que ajudaram nessa mudança, segundo Câmara (2013), foi o perfil dos titulares das pastas ambientais de ambos os governos, Jürgen Trittin da Alemanha e Marina Silva do Brasil, os quais possuíam destacada trajetória de militância na área ambiental. Um ato bilateral relevante, nesse aspecto, foi o Acordo entre o governo da República Federativa do Brasil e o governo da República Federal da Alemanha sobre Cooperação Financeira para a Execução de Projetos na Área de Preservação das Florestas Tropicais, assinado no ano de 2003. Ademais, a Agenda Comum para o Meio Ambiente continuou sendo relevante para o avanço da cooperação ambiental e para o intercâmbio das posições acerca das temáticas ambientais e correlatos da agenda ambiental, como diversidade biológica, mudança climática e energias renováveis (CÂMARA, 2013).

Percebe-se, portanto, um grande enfoque técnico e comercial da cooperação bilateral entre Brasil e Alemanha até o fim da Guerra Fria. No total, foram 213 atos bilaterais para cooperação. Na Figura 1, as cooperações técnicas e financeira destacam-se perante as demais. A partir de 2000, as cooperações científica, técnica e tecnológica ganham certa relevância. Figura 1 – Atos bilaterais para cooperação Fonte: Elaborada pela autora (2016) com base em DAI. Dentre esse total de atos bilaterais, a Figura 2 demonstra a incidência de atos na área ambiental. Entretanto, verifica-se que, até 2005, as cooperações técnica e financeira continuavam liderando a agenda da relação bilateral entre os países. Por conta disso, pode-se concluir que havia, ainda, prioridade econômica, devido, principalmente, ao interesse por parte da Alemanha de exportar seus produtos tecnológicos e de alto valor agregado para o mercado brasileiro, ainda mais por ela ser líder em tecnologia ambiental.

Apesar disso, é importante salientar o aumento do intercâmbio político, o que influencia na forma em que a cooperação bilateral é realizada, passando de uma mera assistência para uma parceria estratégica. Sendo assim, a cooperação é considerada benéfica e fundamental para o sucesso das relações entre os dois países e de suas iniciativas ambientais. No final do período analisado, ambas as partes viam o futuro da sua cooperação bilateral nos campos de proteção e manejo do meio ambiente e de recursos naturais e, também, nos campos de energias limpas e renováveis e de aumento da eficiência, o que demonstra a preponderância do tema e de sua relevância para a relação entre Brasil e Alemanha. Já os contextos domésticos do Brasil e da Alemanha, no novo multilateralismo, mostram-se propensos a obterem maior politização, mais atores e a aproximarem a política externa das demais políticas públicas, sendo o caso alemão mais antigo e mais expressivo em comparação com o caso brasileiro.

Apesar disso, ainda se nota certa concentração da formulação da política externa brasileira no Poder Executivo, principalmente pelos presidentes e pelo Itamaraty, enquanto a Alemanha preza o consenso e a constante consulta com outros grupos sociais e com a sociedade nacional. Ademais, houve grande defasagem entre as políticas externas ambientais de cada país. A Alemanha, com sua opinião pública instruída e mais interessada no meio ambiente e com sua política ambiental ambiciosa, desde o surgimento do tema no contexto externo, tem participado e contribuído ativamente para promover maior relevância da questão. Após sua reunificação, o país tornou-se líder em tecnologia ambiental e na promoção da sustentabilidade global. Além disso, em momentos de crise econômica, verifica-se a diminuição tanto da ajuda externa alemã quanto do enfoque dado ao meio ambiente.

Essas correlações são interessantes para pesquisas futuras. Outras lacunas do trabalho foram a exploração de atores domésticos e internacionais do Regime Ambiental Internacional e a exploração da causalidade, as quais também seria um estudo pertinente para as Relações Internacionais e as relações entre Brasil e Alemanha. A única variável observada que pode ser considerada dependente, portanto, é os atos bilaterais compilados por meio da DAI, os quais são resultados dos fatores externos e internos dos dois contextos analisados. Ou seja, a emergência do tema do meio ambiente em âmbito externo e nas políticas externas do Brasil e da Alemanha teve impacto na composição dos atos bilaterais de cooperação, inserindo a questão nas áreas prioritárias da relação.

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