A Competência dos Tribunais de Contas e os efeitos de suas decisões

Tipo de documento:Revisão Textual

Área de estudo:Direito

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Objetivos Específicos: 1) Analisar as competências atribuídas aos Tribunais de Contas; 2) Analisar a autonomia e a independência dos Tribunais de Contas como órgão de controle; 3) Analisar a capacidade dos Tribunais de Contas de resolver meritoriamente acerca das contas dos Administradores Públicos e demais responsáveis pelo dinheiro público. Resumo Neste artigo pretende-se examinar o impacto do controle exercido pelo Tribunal de Contas e a capacidade de resolver meritoriamente acerca das contas dos Administradores Públicos e demais responsáveis pelo dinheiro público, sobretudo em razão da sua competência para atuar como controle repressivo e preventivo (cautelares). A análise levará em conta a competência atribuída ao Tribunal de Contas pela CF/88, para então avaliar a legitimidade e, sobretudo, o impacto das suas decisões, resultantes da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e operacional dos entes que integram a Administração Pública e daqueles que recebem e administram valores e bens públicos.

Enfim, verificar se as decisões exaradas pelo Tribunal de Contas têm grande impacto na implementação de projetos de grande relevância para a coletividade. Nesse contexto, a pesquisa a ser desenvolvida propõe avaliar o impacto da atuação dos Tribunais de Contas, na geração de benefícios à sociedade por meio da fiscalização da aplicação de recursos públicos dos Administradores Públicos e demais responsáveis pelo dinheiro público, proporcionando um maior aprofundamento da questão, e por fim, o aperfeiçoamento da metodologia de fiscalização, na medida em que seus resultados confiram maior efetividade e tempestividade da ação de controle. DF, Pl. rel. Min. Carlos Velloso, v. u. Eros Grau, v. u. DJe 06/11/2009; AgRg no RE 356. GO, 2ª T. rel. SC, Pl.

rel. Min. Moreira Alves, v. u. rel. Min. Sepúlveda Pertence, v. u. DJU 14/05/2004; AgRg no AI 792. u. DJe 08/03/2012; d) entidades sindicais, pois arrecadam contribuições de natureza tributária, conforme esta decisão do STF: MS 28. DF, 1ª T. rel. Min. ATUALIZAR A CONSTITUIÇÃO) Inicialmente, em dois julgados referentes ao Banco do Brasil, o Supremo Tribunal Federal entendeu que essas empresas de atuação econômica não ficavam submetidas a tomadas de contas especial por parte do TCU, não se lhes aplicando o disposto no art. II, da CF, na forma das seguintes decisões plenárias: MS 23. DF e MS 23. DF, rel. p/ac. DJU 17/03/2003; MS 25. DF, Pl. rel. Min. Marco Aurélio, v. rel. ª Min. ª Ellen Gracie, v. u. DJe 25/03/2011. Dje 17/10/2008); c) estabelecem a competência do Tribunal de contas para realizar o exame prévio de validade de todos os contratos firmados pelo Poder Público, (ADI 916-MT, rel.

Min. Joaquim Barbosa, v. u. DJe 06/03/2009); Em sentido semelhante, o Supremo Tribunal entendeu inconstitucional ato normativo do Tribunal de Contas que determina genericamente o encaminhamento de todos os editais de licitação para sua apreciação prévia, por afronta a norma geral estabelecida pela União, com base no art. rel. Min. Maurício Corrêa, v. u. DJU 02/08/2002); 8 Por outro lado, são inconstitucionais normas que criam recurso das decisões tomadas pelo Tribunal de Contas com efeito suspensivo para o plenário da Assembleia Legislativa, a qual conferem competência para sustar não apenas contratos, mas também licitações e casos de dispensa e inexigibilidade de licitação (ADIMC 3. Min. Menezes Direito, v. u. DJe 14/03/2008; MS 22. DF, 2ª T. II), nos termos da jurisprudência pacífica do STF: ADI 1.

PE, rel. Min. Ilmar Galvão, DJU 14/09/2001; ADI 1. RR, rel. IX), limitando-se o Tribunal de Contas a exarar parecer prévio. Em relação ao chefe do Executivo, não tem relevância a distinguir entre contas de governo, prestadas anualmente, e contas de gestão, objeto de julgamento da prestação de contas de contratos e convênios isoladamente, para entender que apenas as primeiras são julgadas pelo Legislativo, enquanto as contas de gestão seriam julgadas pelo próprio Tribunal de Contas da União. Em que qualquer caso, o julgamento de contas do chefe do Executivo cabe ao Poder Legislativo, conforme o entendimento do STF: AgRg na Rcl 10. CE, 2ª T. rel. DF, Pl, rel. Min. Marco Aurelio, v. m. DJU 07/12/1995; RE 597. Pelo teor da expressão “demais responsáveis” (art.

II), em contraposição ao julgamento das contas do Presidente da República (art. I), o julgamento de todos os demais responsáveis (todos, exceto o chefe do Executivo) cabe ao Tribunal de Contas. As contas prestadas anualmente pelas próprias Casas Legislativas submetem-se ao julgamento do Tribunal de Contas, nos termos das seguintes decisões: ADI 1. PE, rel. TO, rel. Min. Gilmar Mendes, v. u. Lex-JSTF 333/79. DJU 19/12/2006. A aprovação das contas pelo Tribunal de Contas não impede que o Ministério Público apresente denúncia, se entender que há crime em ato que integra a prestação de contas, conforme as seguintes decisões do Supremo Tribunal Federal: RHC 71. PE, 1ª T. rel. Min. rel. Min. Ayres Britto, v. u. DJe 1º/02/2012; AP 565-RO, Pl. Ausência de comprovação da 11 adoção por instrumento jurídico adequado.

Pensão concedida há vinte anos. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988. Âmbito de proteção que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação no processo. Direito constitucional comparado. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de direito público. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa (CF art. º LV). ” (MS 24. rel. Min. Octavio Gallotti, v. u. RTJ 150/402; RE 163. u. RTJ 192/208; MS 25. DF, Pl. rel. Min. Lex-JSTF 323/169. Esse entendimento passou a ser de observância obrigatória, com a edição da súmula vinculante nº 3, que assim preceitua: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.

destacamos). Assim, para o registro inicial (CF, art. III) não é assegurado o contraditório e ampla defesa, mas para a revisão, pelo Tribunal de Contas, de aposentadoria, pensão ou reforma já registrada, é necessária a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, conforme também as seguintes decisões seguintes: MS 24. Gilmar Mendes, v. u. Lex-JSTF 323/169. De igual modo, é necessária a observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, quando o controle externo dos atos de aposentadoria e concessão de pensão por morte ultrapassar o prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do entendimento do Supremo Tribunal Federal: MS 24. DF, Pl. DF, 1ª T. rel. ª Min. ª Cármen Lúcia, v. m. p/ac. Min. Gilmar Mendes, v.

m. DJe de 09/06/2011; AgRg no MS 31. u. DJe 02/04/2012. A partir da súmula vinculante nº 3, o Tribunal de Contas da União editou a Súmula 256 com o seguinte texto: “Não se exige a observância do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade de ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão e de ato de alteração posterior concessivo de melhoria que altere os fundamentos legais do ato inicial já registrado pelo TCU. ” Além de não ser exercido de modo contraditório, o controle externo inicial sobre aposentadorias e pensões também não se submete ao prazo decadencial de 5 anos, previsto no art. da Lei n. u. RTJ 192/213; MS 25. DF, Pl. rel. Min. Min. Eros Grau, v.

u. DJe 22/02/2008; MS 25. DF, Pl. Eros Grau, 14 v. u. DJU 1º/04/2005; MS 25. DF, Pl. rel. Por serem atos complexos, os atos de aposentadoria, reforma e pensão, o prazo decadencial somente começa a fluir após a decisão do Tribunal de Contas, para fim de registro, nos termos da Súmula nº 278 do TCU: “Os atos de aposentadoria, reforma e pensão têm natureza jurídica de atos complexos, razão pela qual os prazos decadenciais a que se referem o § 2º do art. do Regimento Interno e o art. da Lei nº 9. começam a fluir a partir do momento em que se aperfeiçoam com a decisão do TCU que os considera legais ou ilegais, respectivamente. ” Por fim, cabe notar que uma vez realizada a aprovação pelo Tribunal de Contas, não pode a Administração alterar o ato, sem nova apreciação do Tribunal, conforme preconiza a súmula nº 6 do STF: “A revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário.

X). o Tribunal de Contas tem competência para conceder liminar suspendendo licitação, na forma do entendimento do Supremo Tribunal Federal: MS 24. DF, Pl. rel. ª Min. IX, da CF, art. § 2º, parte final, da Lei n. e art. da Lei n. nos termos da seguinte decisão: “I. m. DJU 31/10/2001). O entendimento de que o Tribunal de Contas tem competência para sustar a execução de licitação, cabendo diretamente ao Poder Legislativo apenas a sustação dos contratos, levou o STF a suspender dispositivo da Constituição do Tocantins, que fixava competência da Assembléia Legislativa para sustar licitação, conforme a seguinte decisão: ADIMC 3. TO, rel. Min. Menezes Direito, v. u. RTJ 209/405. Nos termos do art. § 3º, no caso de desfazimento (anulação ou revogação) pela autoridade competente fica assegurado aos licitantes o contraditório e a ampla defesa.

§ 2º, CF). Ademais, cabe notar que o controle exercido pelos Tribunais de Contas sobre os contratos administrativos é posterior e não prévio, por não existir neste caso amparo constitucional, razão por que o STF julgou inconstitucional lei que impunha controle prévio de Tribunal de Contas sobre os contratos administrativos, contrele esse que é interno da própria Administração, conforme a seguinte decisão: “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. TRIBUNAL DE CONTAS. NORMA LOCAL QUE OBRIGA O TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A EXAMINAR PREVIAMENTE A VALIDADE DE CONTRATOS FIRMADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. ” conhecida e julgada (ADI 916-MT, rel. Min. Joaquim Barbosa, v. u. DJe 06/03/2009). Maurício Corrêa, v. u. DJU 02/08/2002; ADI 461-BA, rel. Min. Carlos Velloso, v. Dje 17/10/2008; ADI 916-MT, rel. Min. Joaquim Barbosa, v. u. DJe de 06/03/2009. ª Ellen Gracie, v.

u. DJe 11/04/2011; AgRg no RE 525. AC, 1ª T. rel. Quanto à legitimidade, na jurisprudência do STF não existe distinção entre a ação judicial para cobrar multa ou para cobrar o débito imputado, o que pode ser alterado, já que objeto de ARE 641. RJ, rel. Min. Marco Aurélio, ao qual foi atribuída repercussão geral. ARE 823. DJ 31. AgRg no REsp 1. RS, 1ª T. rel. Min. Mas a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça foi alterada, passando a fazer a distinção entre ação para cobrar multa ou para executar débito imputado, para apontar a legitimidade do ente ao qual vinculado o Tribunal, no de cobrança ou execução judicial de multa, e do ente prejudicado (fiscalizado) no caso de ação judicial para cobrar o débito imputado, nos termos das seguintes decisões: AgRg no REsp 1.

RS, 2ª T. rel. Min. Humberto Martins, v. Min. Arnaldo Esteves Lima, v. u. DJe 13/05/2011. Poder Geral de Cautela Por fim, os Tribunais de Contas podem conceder cautelares, para resguardar a efetividade das decisões que vierem a proferir nos casos de sua competência. m. DJU 19/03/2004); De igual modo, admitindo a concessão de cautelar por Tribunal de Contas, para suspender licitação ou ata de registro de preços, as seguintes decisões: Medida cautelar no MS 26. DF, rel. Min. Celso de Mello, DJU 29/05/2007; AgRg no MS 25. DF, Pl. rel. Min. Sepúlveda Pertence, v. m. Joaquim Barbosa, DJe 13/06/2014; MC no MS 33. DF, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18/08/2014. É conveniente frisar que, com base no art. Em outras palavras a competência dos Tribunais de Contas dos Estados deve ser simétrica a do TCU.

Força Coercitiva das Decisões do Tribunal de Contas Art. § 3º, Inelegibilidade: art. § 9º, c/c Lei Complementar n. Revisão Teórica No que se refere à natureza jurídica das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União, é importante esclarecer que há vários estudos que procuram compreendê-las, sendo que uma corrente de pensamento sustenta a função jurisdicional, enquanto outra restringe as decisões à mera manifestação de vontade administrativa. classificaas em funções de fiscalização financeira, de consulta, de informação, de julgamento, sancionatórias, corretivas e de ouvidor. E, em relação à classificação da doutrinadora, Valdecir Fernandes Pascoal (2000, p. acrescenta a função de representação e a infraconstitucional. A função de julgamento está disposta no inciso II, do artigo 71, da Constituição Brasileira.

Trata-se de competência própria das Cortes de Contas, passível somente de controle judicial, não cabendo qualquer reapreciação por parte do Legislativo, incluindo a competência para julgar as contas do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos próprios Tribunais de Contas. O ponto crucial da discussão encontra-se no caráter jurisdicional ou não do julgamento das contas da Administração pública. Uma pequena parcela da doutrina defende a força judicante das deliberações dos Tribunais de Contas, sendo que a principal causa da divergência entre os doutrinadores ocorre pela disposição, tanto na Constituição vigente como nas anteriores, quanto aos Tribunais de Contas, dos vocábulos como tribunal, julgar e jurisdição. O termo Tribunal é empregado na própria denominação do órgão de controle.

A expressão julgar,por sua vez,surge no inciso II, do artigo 71, da Constituição Federal, que dispõe sobre as suas atribuições e traz a seguinte previsão: 24 “Artigo 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - Omissis; II - julgar as contasd os administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”; O termo jurisdição é empregado no artigo 73, do mesmo diploma legal, in verbis: “O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no artigo 96‟‟.

que: „‟A função judicante não decorre do emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestação da Corte, pois se a irregularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo‟‟. A doutrina majoritária e a jurisprudência dos Tribunais Superiores conferem natureza administrativa às decisões dos Tribunais de Contas, com fulcro no regramento disposto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Brasileira. O dispositivo constitucional indica a adoção, pelo ordenamento jurídico nacional, do sistema da jurisdição una, pelo monopólio da tutela jurisdicional, do que decorre que as decisões administrativas das Cortes de Contas, estão sujeitas ao controle jurisdicional, por se tratar de atos administrativos.

Encontra essa corrente doutrinária, em José Cretella Júnior (1988, p. um de seus defensores. A verificação dos limites da legalidade do ato de julgamento das Cortes de Contas deve ser entendida conforme o que José Cretella Jr. assevera (1995, p. „‟Bastante nítido é o âmbito em que se movimenta o Poder Judiciário, quando chamado para examinar o ato administrativo. Nesse particular, cumpre tão-somente o patrulhamento da legalidade ou legitimidade do ato. Contrariou texto expresso em lei? Foi editado o ato, desatendendo-se a algum dos requisitos exigidos em sua estrutura ou arquitetura? Encerra algum vício que o desnature, tornando-o suscetível de nulidade ou anulabilidade? Contrariou direito líquido e certo do cidadão?‟‟ O juízo de valor sobre a conduta do agente público, quando submetido a julgamento nas Cortes de Contas, é privativo por força constitucional do órgão do Controle Externo.

A polêmica tem prosseguido, destarte, porque os doutrinadores costumam analisar a questão apenas pela perspectiva do Direito Constitucional ou do Direito Administrativo, faltando à reflexão uma visão abrangente e mais atualizada da restrita tripartição das funções do Estado. A Constituição Federal define como Cortes diferenciadas exercentes de uma jurisdição especializada, conforme o artigo 70 da Constituição Federal. Embora as Cortes de Contas não figurem como órgãos componentes do Poder Judiciário (CF, artigo 92, I a VII), sem dúvida exercem com independência, autonomia e exclusividade o segmento específico da Jurisdição em matéria de fiscalização '‟contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial' (artigo 70), como órgão de controle externo, acoplado ao Legislativo (artigo 71). As decisões do TCE podem ser objeto de confronto pelo Poder Judiciário, como por exemplo, em uma ação popular em que se discuta matéria antes decidida por Tribunal de Contas, o que não enfraquece o caráter coercitivo de seus julgamentos, porque, de um lado, o confronto é proveniente de outra razão, ou seja, a inafastabilidade do controle jurisdicional (princípio da ubiqüidade da Justiça - artigo 5º, XXXV da CF); de outro bordo, é forçoso admitir que a revisão judicial não ocorre necessariamente, e quando realizada, não poderá implicar uma simples „‟substituição‟‟ dos critérios adotados pelo juízo de contas, pelos critérios do juízo do judiciário.

Então, considerando a doutrina majoritária, percebe-se que as decisões proferidas pelos Tribunais de Contas não produzem coisa julgada, vez que os mesmos não possuem função jurisdicional. O Tribunal de Contas, como órgão técnico, faz a verificação de caráter técnicoadministrativa da gestão do dinheiro público. Qualquer questão na qual o interessado sentir que o seu direito sofreu ameaça ou lesão poderá ser submetida a exame do Poder Judiciário. Por sua vez, considera-se como aspecto da coisa julgada administrativa o interesse em manter suas decisões, tendo em vista serem atos qualificados ou de relevância. Não são todas as decisões tomadas pelo plenário do Tribunal de Contas que possuem o caráter de coisa julgada administrativa.

De inicio, deverá já ter esgotado todos os recursos administrativos cabíveis para a tramitação do processo. Os novos modelos de planejamento, orçamento e aplicação de receitas norteadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em conjunto com as atuais exigências dos Tribunais de Contas, demonstram que é exigido um novo comportamento dos gestores públicos. A responsabilidade na gestão fiscal não deve ser entendida como meta de combate ao desequilíbrio entre receita e despesa. Os Tribunais de Contas têm proporcionado muito mais do que um controle técnico dos gastos públicos. Antes de serem adotadas sanções aos administradores devem os Tribunais de Contas, de maneira preventiva, orientar aqueles que manejam o capital público na execução e planejamento orçamentário, a fim de que seja alcançada a responsabilidade fiscal.

À luz dos conceitos de economicidade e legitimidade verificouse que os Tribunais de Contas têm se voltado para a análise econômica dos de gestão pública e não apenas observando se foram aplicados preceitos legais. A ATRICON – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Piauí, afirma que o referido retrocesso ocorre justamente quando o cidadão clama por mais ética na política, pelo fim da impunidade e por uma administração que garanta a excelência na prestação dos serviços públicos, com destaque para a educação, a saúde e a segurança. A Lei da Ficha Limpa, uma das poucas leis de iniciativa popular, foi aprovada exatamente para concretizar esses desejos da sociedade. Para dirimir dúvidas, o diploma (alínea g do inciso I do artigo 1º) deixou claro que se o detentor de mandato eletivo (presidente, governador ou prefeito) praticar atos típicos de gestão (assinar empenhos, homologar licitações, firmar contratos e determinar pagamentos, etc.

ele será tratado de forma idêntica à dos demais ordenadores de despesa, ficando, como tal, sujeito ao julgamento pelos Tribunais de Contas, nos termos dos artigos 71, inciso II, e 75 da Constituição. Neste caso, o julgamento do Tribunal não poderá sofrer interferência do Legislativo, como ocorre com qualquer agente que administre recursos públicos, sujeitando-se o mandatário, ainda, nos termos dos artigos 71, VIII, §3º, e 75 da Lei Maior, à aplicação de sanções e à imputação de débito, com eficácia de título executivo. Em recente Mandado de Segurança 34. impetrado pela construtora OAS contra o TCU, o relator, Ministro Marco Aurélio. A construtora OAS insurge-se contra o acórdão nº 2. do Tribunal de Contas da União, mediante o qual determinada a indisponibilidade cautelar de bens dos signatários dos contratos relacionados à implantação da Refinaria Abreu e Lima, no Estado de Pernambuco, até o limite de R$ 2.

O ministro relator deferiu a liminar, tendo concluído que o cerne da questão está na possibilidade jurídica, ou não, de o Tribunal de Contas da União impor cautelar de indisponibilidade de bens em desfavor de particular. Sua sumariedade tem contribuído para que a Corte possa zelar pela fiscalização e pelo interesse público, prevenindo-se danos futuros e preservando o resultado final de julgamentos de contas no Colegiado. Portanto, não só a medida cautelar no âmbito das Cortes de Contas, como também suas decisões colegiadas, materializadas em seus Acórdãos, é uma realidade em defesa da sociedade e no cumprimento dos princípios constitucionais da moralidade e da eficiência. Referências ALVIM, Arruda. Os limites existentes ao controle jurisdicional dos atos administrativos.

Revista dos Tribunais - RT, São Paulo, v. p. abr. jun. CRETELLA JÚNIOR, José. Natureza das decisões do Tribunal de Contas. Jur. Brasília, v. n. p. abril. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967. FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. O poder constituinte. ed. Natureza jurídica e posição entre os poderes. Revista de Informação Legislativa. a. n. p. Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas. Revista dos Tribunais. a. v. p. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, v. n. jul. WATANABE, Kazuo. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Textos vetoriais sobre a Reforma Administrativa (Emenda Constitucional n. de 4. Revista Trimestral de Direito Público.

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